REPUBLIQUE DU MALI Un Peuple – Un But – Une Foi Ministère de la Solidarité et...

REPUBLIQUE DU MALI

Un Peuple – Un But – Une Foi

Ministère de la Solidarité et

de la Lutte contre la

Pauvreté

---------------------------------

Observatoire du

Développement Humain

Durable et de la Lutte

Contre la Pauvreté

Ministère de l’Economie

et des Finances

----------------------------

Direction Nationale de la

Planification du Développement

Ministère des Affaires

Etrangères

et de la Coopération

internationale

----------------------------

Direction de la Coopération

Multilatérale

LA GOUVERNANCE DES PROJETS

ET DES PROGRAMMES PUBLICS

DE DEVELOPPEMENT AU MALI

RAPPORT

Septembre 2021

ii

PREFACE

Le Mali, pays en développement étant confronté à des défis toujours plus complexes, cherche

résolument les solutions durables pour mettre fin à l’extrême pauvreté, promouvoir une

prospérité partagée. En effet le pays est confronté à plusieurs crises concomitantes, telles que

les crises institutionnelle, sociale et sécuritaire, le changement climatique, la pandémie de la

COVID-19, et la crise migratoire. Ces crises notamment la pandémie de la COVID-19 ont

entrainé une récession de l’économie malienne en 2020. Pour faire face à ces défis, les Autorités

se sont engagées à renforcer la capacité de résilience, à réaliser des investissements durables et

à améliorer la gouvernance pour prévenir les menaces qui se profilent à l’horizon.

Les études et recherches réalisées en vue de l’élaboration du CREDD (2019-2023) mettent, en

effet, l’accent sur l’amélioration de la gouvernance dans toutes ses dimensions et dans tous les

secteurs comme le moteur du développement économique et social du pays. En particulier, la

gouvernance des projets et des programmes de développement figure dans les priorités

nationales. Ainsi, le Cadre stratégique pour la Relance Economique et le Développement

Durable 2019-2023 (CREDD), principal référentiel de développement du Mali, prend en

compte la problématique de la gouvernance à travers son premier axe stratégique «

Consolidation de la démocratie et amélioration de la gouvernance ».

Compte tenu de l’insuffisance de ses ressources internes, le Mali, comme d’autres pays du

groupe des PMA (Pays les moins avancés), a principalement recours à l’Aide Publique au

Développement (APD) pour financer son développement. L’étude rappelle et à juste titre que

malgré la continuité et l’importance en volume, l’APD n’arrive pas à assurer sa relève à

l’interne, elle a plutôt développé une culture de la dépendance qui consiste à demander plus

d’aides que celui de développer des stratégies locales pour sortir de cet éternel état.

C’est ainsi que le pays s’est doté, entre autres, d’une Politique Nationale de Coopération au

Développement (PNCD) afin de :

- tirer profit de l’élan de solidarité internationale ;

- mettre en valeur les potentialités naturelles ;

- prendre part à la génération et à la sauvegarde des biens publics mondiaux.

Les projets et les programmes publics sont des canaux utilisés par les donateurs et les

bénéficiaires pour réaliser les objectifs des politiques économiques. Ainsi dans cette étude,

l’évolution des projets et des programmes publics de développement au Mali met l’accent sur

la faiblesse du taux de décaissement et le lien entre la gouvernance des projets et des

programmes et la réduction de la pauvreté. Environ 40% des dépenses projetées au titre du

CREDD 2016-2018 (3440 Milliards de FCFA) sont consacrées à l’investissement dans les

services sociaux de base (santé, éducation, eau potable, électricité) et dans d’autres

infrastructures.

iii

Cette étude démontre en plus que l’efficacité et l’efficience des projets et des programmes

publics de développement au Mali sont très souvent compromises par plusieurs facteurs

incombant aux différents acteurs impliqués dans la gouvernance des projets et des programmes.

Les principaux acteurs impliqués dans la gouvernance des projets et des programmes de

développement sont : l’État, les Collectivités Territoriales, le Secteur Privé, les Organisations

de la Société Civile (OSC) et les PTF. Chacun de ces acteurs évolue suivant sa propre stratégie,

clairement affichée ou voilée. Les intérêts des uns et des autres sont censés être convergents,

mais parfois ils divergent et les décisions sont alors prises en fonction des rapports de forces en

présence. Les modes de gouvernance et de gestion des projets et des programmes analysés sont

définis par les différents acteurs. Au niveau de l’État, la gouvernance des projets et des

programmes est impactée par : i) le système de planification en place ; ii) le cadre institutionnel

et réglementaire des projets et des programmes ; iii) les organes d’administration et de gestion

; et iv) les outils et les procédures de gestion. Quant aux PTF, ils accordent une attention

particulière aux procédures de décaissement qui se trouvent au cœur de la problématique de la

disponibilité des financements extérieurs. En outre, il ressort de l’examen de la situation des

projets et des programmes que le bilan des engagements souscrits par les PTF et le

Gouvernement dans le cadre de la Déclaration de Paris, du Plan d’Action d’Accra et du

Nouveau Partenariat de Busan reste mitigé.

Les difficultés et les lacunes liées à la gouvernance des projets et des programmes ont été

analysées à tous les niveaux du processus avant d’en tirer les principaux enseignements. La

mise en œuvre des recommandations formulées permettra d’améliorer considérablement la

gouvernance des projets et des programmes au Mali.

Bamako, le

Le Ministre de la Santé et

du Développement Social

Diéminatou SANGARE

Chevalier de l’Ordre

National

iv

SOMMAIRE

PREFACE ...............................................................................................................................................ii

LISTE DES TABLEAUX : ................................................................................................................... vi

LISTE DES FIGURES : ....................................................................................................................... vi

RESUME ............................................................................................................................................... vii

I. EVOLUTION DES PROJETS ET DES PROGRAMMES AU MALI.................................... 4

1.1. Etat des projets et des programmes de 2005 à 2017 ........................................................... 4

1.1.1. Aperçu global des projets et des programmes ................................................................. 4

1.1.2. État des réalisations des projets ....................................................................................... 5

1.2. Cartographie des projets et des programmes .................................................................... 6

1.2.1. Cartographie des projets et des programmes au niveau national ..................................... 6

1.2.2. Cartographie des projets et des programmes au niveau régional .................................... 9

1.2.3. Cartographie des projets et des programmes au niveau sectoriel .................................... 9

1.2.4. Analyse du taux de décaissement .................................................................................. 11

1.3. Lien entre la gouvernance des projets et des programmes et la réduction de la pauvreté

13

1.3.1. Évolution des indicateurs sociaux de base .................................................................... 14

II. IDENTIFICATION DES ACTEURS ET LEURS STRATEGIES ..................................... 20

2.1. Acteurs et leurs pouvoirs .................................................................................................... 20

2.1.1. L’Etat et ses démembrements ........................................................................................ 21

2.1.2. Bénéficiaires, Secteur Privé, Syndicats et Organisation de la Société Civile................ 21

2.1.3. Les Partenaires Techniques et Financiers (PTF) ........................................................... 23

2.2. Problématique de l’APD ..................................................................................................... 24

2.2.1. Évolution ....................................................................................................................... 25

2.2.2. Stratégies de l’APD ....................................................................................................... 25

2.3. Évaluation de la Déclaration de Paris sur l’efficacité de l’aide ....................................... 26

2.4. Impacts ................................................................................................................................. 28

III. DIFFERENTS MODES DE GOUVERNANCE ET DE GESTION DES PROJETS

/PROGRAMMES ................................................................................................................................ 30

3.1. Niveau de l’Etat ................................................................................................................... 31

3.1.1. Système de planification ................................................................................................ 31

3.1.2. Faiblesses et difficultés du système de planification ..................................................... 34

3.1.3. Gestion des projets et des programmes ......................................................................... 35

3.2. Modes de gouvernance et de gestion des PTF ................................................................... 43

3.2.1. Procédures de décaissement des PTF ............................................................................ 43

3.2.2. Difficultés liées aux procédures de décaissement : ....................................................... 49

IV. PRINCIPAUX ENSEIGNEMENTS ...................................................................................... 50

v

V. RECOMMANDATIONS ............................................................................................................ 52

CONCLUSION .................................................................................................................................... 56

REFERENCES BIBLIOGRAPHIQUES ............................................................................................. x

ANNEXES ............................................................................................................................................ xiii

Annexe 1 : Décaissement et Prévision du CREDD, OMD et PTF (SHA, rapport CRMT 2017-

2019) .................................................................................................................................................. xiii

Annexe 2 : Liste des personnes rencontrées ................................................................................... xv

Annexe 3 : Termes de référence de l’étude ................................................................................... xvi

vi

LISTE DES TABLEAUX :

Tableau 1 : Cartographie des projets et des programmes au niveau national(Nombre de projets

et programmes). .......................................................................................................................... 8

Tableau 2 : Réalisation sectorielle du BSI (en milliards de FCFA) ......................................... 10

Tableau 3: Décaissements par instrument en 2016 et 2017 ..................................................... 12

Tableau 4: Décaissements de l’APD par nature et par catégorie de PTF en 2016 et 2017 ...... 13

Tableau 5: Évolution des indicateurs de l’Eau et de l’assainissement ..................................... 17

Tableau 6 : Évolution des indicateurs de l’emploi de 2015 à 2018 ......................................... 19

Tableau 7: Acteurs du processus de gouvernance et de gestion des projets et des programmes

.................................................................................................................................................. 20

Tableau 8 : PTF actifs par secteur en 2014: ............................................................................. 24

LISTE DES FIGURES :

Figure 1 : Évolution du nombre des projets ............................................................................... 5

Figure 2 : Situations des réalisations par rapport aux prévisions du Budget Spécial

d’Investissement (BSI) de 2005 à 2017. .................................................................................... 6

Figure 3 : Nombre de projets au niveau Régional ...................................................................... 9

Figure 4: Evolution des réalisations des projets selon les secteurs .......................................... 11

Figure 5 : Évolution de l'incidence de la pauvreté (en %) ....................................................... 13

Figure 6 : Évolution du taux brut de scolarisation ................................................................... 15

Figure 7: Évolution du ratio élèves – maîtres au primaire ....................................................... 15

Figure 8: Taux de couverture géographique en services de santé dans un rayon de 5 km et 15

km ............................................................................................................................................. 16

Figure 9: Taux d’accès à l’électricité de 2015 à 2018 .............................................................. 18

Figure 10 : Évolution du Taux de chômage des 15-64 ans de 2011 à 2018 ............................. 19

vii

RESUME

La traduction de la vision politique en interventions opérationnelles pour améliorer les

conditions de vie et d’existence des populations sur le terrain est un défi permanent auquel font

face les gouvernements Africains, les organismes non gouvernementaux et leurs partenaires au

développement. A cet effet, différents systèmes de planification ont été mis en œuvre au Mali

au gré des régimes politiques qui se sont succédés dans le Pays ; ils variaient des modèles

« socialistes » les plus centralisés à ceux préconisant un développement économique néo-libéral

décentralisé et ascendant de la base au sommet.

De nos jours pour relever ce défi majeur, le Cadre stratégique pour la Relance Économique et

le Développement Durable (CREDD) 2019-2023, principal référentiel du Mali en matière de

politique économique, a élevé au rang de ses priorités la problématique de la gouvernance des

instruments utilisés à travers son premier axe stratégique : « consolidation de la démocratie et

amélioration de la gouvernance. » Le CREDD 2019-2023 intègre à la fois les Objectifs de

Développement Durable (ODD) et les ambitions de « l’Agenda 2063 » de l’Union Africaine

(UA) par une mise en cohérence des actions ciblées.

Compte tenu de l’insuffisance de ses ressources internes, le Mali, comme d’autres membres du

groupe des PMA (Pays les moins avancés), a principalement recours à l’Aide Publique au

Développement (APD) pour financer son développement. Les projets et les programmes

publics sont des canaux utilisés par les acteurs du développement pour réaliser les objectifs des

politiques économiques. Avant la mise en œuvre du CREDD 2019-2023, la gouvernance des

projets et programmes au Mali a connu depuis 2005 une nette amélioration.

En effet, le Mali a enregistré en moyenne 538 projets et programmes entre 2005 et 2017 inscrits

au BSI pour une réalisation moyenne de 300 milliards de FCFA par an. L’année 2015 a

enregistré le plus grand nombre de projets avec environ 595 projets dont 517 en exécution et

78 en préparation. Cette évolution est en rapport avec le renforcement de la coopération avec

les Partenaires Techniques et Financiers (PTF).

Le volume de l’APD mobilisé par les PTF en 2017 est estimé à 725,31 milliards de FCFA

contre une prévision de 1279,797 milliards de FCFA, soit un taux de décaissement de 56,67%.

Le faible taux de décaissement, constaté depuis plusieurs années, compromet la réalisation des

objectifs visés par les projets et les programmes publics de développement. Il est dû à plusieurs

facteurs incombant aux différents acteurs impliqués dans le cycle du programme ou du projet.

Parmi ceux-ci, la gouvernance et la gestion suscitent de nombreuses interrogations.

La gouvernance des projets et des programmes a un impact direct sur la réduction de la pauvreté.

Environ 40% des dépenses projetées au titre du CREDD 2016-2018 (3440 milliards de FCFA)

sont consacrés à l’investissement dans les services sociaux de base (santé, éducation, eau

potable, électricité) et dans d’autres infrastructures ; ce qui contribue à l’amélioration des

conditions de vie des populations bénéficiaires.

viii

Les principaux acteurs impliqués dans la gouvernance des projets et des programmes de

développement sont : l’État, les Collectivités Territoriales, le Secteur Privé, les Organisations

de la Société Civile (OSC) et les PTF. Chacun de ces acteurs évolue suivant sa propre stratégie,

clairement affichée ou voilée. Les intérêts des uns et des autres sont censés être convergents,

mais parfois ils divergent et les décisions sont alors prises en fonction des rapports de forces en

présence. Les modes de gouvernance et de gestion des projets et des programmes analysés sont

définis par les différents acteurs. Au niveau de l’État, la gouvernance des projets et des

programmes est impactée par le système de planification en place, le cadre institutionnel et

réglementaire des projets et des programmes, les organes d’administration et de gestion, les

outils et les procédures de gestion.

Quant aux PTF, ils accordent une attention particulière aux procédures de décaissement qui se

trouvent au cœur de la problématique de la disponibilité des financements extérieurs. En outre,

il ressort de l’examen de la situation des projets et des programmes que le bilan des

engagements souscrits par les PTF et le Gouvernement dans le cadre de la Déclaration de Paris,

du Plan d’Action d’Accra et du Nouveau Partenariat de Busan reste mitigé.

Les difficultés et les lacunes liées à la gouvernance des projets et des programmes ont été

analysées à tous les niveaux du processus avant d’en tirer les principaux enseignements. Des

recommandations ont été formulées à partir des difficultés et lacunes constatées et surtout, à

partir des principaux enseignements. Leur mise en œuvre permettra d’améliorer

considérablement la gouvernance des projets et des programmes au Mali. Au nombre de ces

recommandations il convient de noter la nécessité de :

- renforcer la stabilité de l’environnement institutionnel et politique en général et en particulier

celui des projets et programmes ;

- promouvoir la démarche prospective ;

- rationaliser et clarifier le rôle et les missions des services, structures et organismes nationaux

dans la gouvernance des projets et des programmes d’investissements publics ;

- impliquer la société civile et les collectivités territoriales bénéficiaires pour améliorer

l’efficacité de la maintenance et garantir la continuité des actions par la nomination de leurs

représentants respectifs dans les organes d’administration et de gestion des projets et des

programmes ;

- renforcer les évaluations ex ante et ex post en dotant le fonds d’études et de préparation des

projets de ressources suffisantes ;

- rationnaliser le nombre d’unités de gestion des projets en proposant d’intégrer le maximum

d’unités de gestion des projets au sein des services techniques correspondants de

l’administration centrale ;

- réduire la part de dépenses de fonctionnement (salaires, charges de représentation et autres)

dans les coûts des projets et des programmes en introduisant un critère d'efficience visant un

ratio d’environ 85% de dépenses en capital par projet, sans pour autant que cela ne soit une

ix

source de démotivation des travailleurs et/ou un désintérêt pour les projets et les programmes

au moment de la constitution de leurs équipes de mise en œuvre ;

- harmoniser la grille salariale qui est une action de sécurisation et un facteur de stabilité, à la

fois des projets et des programmes, ainsi que de leurs agents.

- augmenter la part des investissements financés sur les ressources nationales en améliorant la

portée et l’efficacité des contrôles fiscaux et en élargissant l’assiette fiscale ;

- accroître les ressources des collectivités territoriales en leur transférant 30 % des recettes

budgétaires ;

- intégrer les données provenant de l’Initiative Internationale pour la Transparence de l’Aide

(IATI) pour les PTF qui ne sont pas physiquement représentés au Mali à Bamako et mener

un exercice de rapprochement entre les données du Cadre des Ressources à Moyen terme

(CRMT) et les données provenant de l’IATI pour les partenaires représentés au Mali ;

- inclure dans le cadre des ressources externes à moyen-terme les actions des « nouveaux

partenaires » : la Mission Multidimensionnelle Intégrée des Nations Unies pour la

Stabilisation au Mali MINUSMA/ Projet civil, le Fonds Mondial de Lutte contre le Sida, la

Tuberculose et le Paludisme (FMLSTP), Alliance Mondiale pour les Vaccins (GAVI).

1

INTRODUCTION

La gouvernance des projets et des programmes est déterminante dans la réalisation des objectifs

de développement. Son amélioration est l’objet du premier axe stratégique intitulé

« consolidation de la démocratie et amélioration de la gouvernance » du CREDD (2019 –

2023), le principal référentiel national en matière de stratégies et de politiques de

développement au Mali.

Pour assurer le financement de son développement, le Mali mobilise des ressources internes et

externes. Ces dernières sont constituées entre autres des Investissements Directs Étrangers

(IDE) et de l’Aide Publique au Développement (APD).

L’APD est partie intégrante de la Coopération au développement ; elle est mobilisée à travers

plusieurs instruments d’acheminement : les appuis budgétaires (général, sectoriel et

décentralisé), les appuis projets (ceux inscrits au budget d’État et ceux hors budget d’État) et

l’Aide d’urgence. Le coût global de la mise en œuvre du CREDD 2019 – 2023 s’élèverait à

13.876 milliards de FCFA, hors service de la dette publique.

En 2016, pour une prévision d’aide de 1 086,52 milliards de FCFA, le montant total décaissé a

été de 650,75 milliards de FCFA1 ; soit un taux de décaissement de 59,89%.

Le faible taux de décaissement, constaté depuis plusieurs années, est dû à plusieurs facteurs,

dont certains sont liés aux différents acteurs impliqués dans le cycle des projets et des

programmes, dans lequel la gouvernance suscite de nombreuses interrogations.

Pourquoi les résultats des projets et des programmes de développement au Mali sont-ils

considérés comme mitigés ? Pourquoi les changements induits sont-ils si lents à se faire sentir ?

Pourquoi les taux de décaissement des projets et programmes sont-ils faibles ? Qu’en est-il de

la redevabilité vis - à - vis des différents acteurs (Autorités nationales et Partenaires au

développement) ?

Les enjeux des questions de gouvernance revêtent plusieurs dimensions (politique,

administrative, économique et managériale), liées à la programmation et au financement des

investissements publics, à leur mise en œuvre et au suivi-évaluation des résultats. La présente

étude tente de répondre à ces questions par une analyse rigoureuse de la gouvernance à tous les

niveaux.

La revue documentaire constitue le support de la démarche méthodologique adoptée ; elle a

consisté dans un premier temps à passer en revue autant que possible la littérature économique,

sociologique et de gouvernance relative aux projets et programmes, puis dans un second temps

à procéder à la collecte et à l’analyse des données et des informations disponibles sur les projets

et les programmes du Mali.

1SHA : Rapport sur le Cadre des Ressources Externes à Moyen Terme (CRMT) 2017-2020

2

Les enquêtes ont ciblé les principaux acteurs impliqués dans la gouvernance des programmes

et des projets : agents de certains Ministères et de leurs Directions Techniques, et représentants

des PTF. Des guides d’entretien spécifiques ont été préparés à cet effet.

La méthodologie adoptée utilise également l’outil d’analyse SWOT (Forces, Faiblesses,

Opportunités et Menaces - FFOM/ SWOT en Anglais) pour des problématiques spécifiques.

Les recommandations qui en ont découlé se destinent à alimenter le dialogue politique entre les

Décideurs et l’ensembles des parties prenantes sur les modalités de gouvernance et de gestion

des programmes et projets.

La complexité du sujet exige une délimitation précise du champ de l’étude qui va couvrir les

projets et les programmes exclusivement financés par des ressources publiques nationales et

d’origine extérieure, avec ou sans contrepartie nationale ; en seront exclus les projets des

Organisations Non Gouvernementales nationales et internationales (ONG) et ceux à l’initiative

des IDE. En conséquence, cette étude n’intègre pas l’aide d’urgence humanitaire, les projets

appuyés par la MINUSMA et les annulations ou les reconversions de dettes.

Deux faits majeurs ont limité la portée de cette étude : la plupart des services et des organismes

impliqués dans la gouvernance des programmes et projets n’ont pas pu être rencontrés par

l’équipe de consultants, malgré les efforts de la Direction de l’ODHD/LCP. En ce qui concerne

le questionnaire seules deux Cellules de Planification et de Statistique (CPS) ont répondu. En

revanche, les experts commis pour cette étude ont eu à exploiter le Répertoire national des

projets et des programmes ainsi que d’autres banques et bases de données officielles et

régulièrement mises à jour

Le présent rapport est articulé autour de cinq (5) chapitres principaux.

Le premier concerne l’état des lieux et une cartographie des projets et des programmes de 2005

à nos jours. Cette cartographie fait ressortir l’évolution et les caractéristiques des projets et des

programmes concernés.

Le deuxième chapitre est consacré aux acteurs et à leurs stratégies. Dans ce chapitre, l’étude

cherche à analyser le comportement des acteurs de la gouvernance et de la gestion des projets

et des programmes, leurs intérêts, leurs pouvoirs et leurs motivations sous-jacentes. Il tente

d’établir les relations de responsabilité entre les acteurs impliqués dans les systèmes de gestion

des programmes et des projets publics et les processus qui "créent, soutiennent et transforment

ces relations au fil du temps".

Le troisième chapitre traite des différents modes de gouvernance et de gestion des projets et

des programmes en vue d’établir les forces, les faiblesses, les opportunités et les menaces au

niveau institutionnel et organisationnel de chaque acteur. Les éléments de gouvernance des PTF

concernent principalement les critères d’éligibilité d’un projet et/ou d’un programme, la

préparation (formulation, étude de faisabilité), les conditionnalités du PTF, les procédures

juridiques, financières et comptables, de passation des marchés ainsi que les modalités de suivi-

évaluation et de rapportage.

3

Le quatrième chapitre, s’efforce de tirer les principaux enseignements de la pratique de

gouvernance et de gestion des projets et des programmes au Mali.

Le cinquième chapitre de l’étude porte sur les recommandations et les propositions

d’amélioration de la gouvernance des projets et programmes. A ce niveau, des options de cadre

institutionnel d’administration (ancrage, structuration et options de staffing des unités de

gestion et des incitations des personnels de projets et programmes) sont proposées et des

recommandations pertinentes ont été formulées en vue d’améliorer la gouvernance des projets

et des programmes de développement au Mali.

4

I. EVOLUTION DES PROJETS ET DES PROGRAMMES AU MALI

Les projets et les programmes constituent la base de la pyramide du système de planification

appliqué au Mali. Cette pyramide comprend de haut en bas : la vision nationale à long terme

(ENP Mali 2040); les priorités à moyen terme (CREDD) ; les politiques et stratégies nationales

sectorielles ; les plans régionaux ; les programmes et les projets. Ces derniers sont conçus pour

réaliser les objectifs sectoriels et régionaux de développement (tels que définis par le CREDD

et les ODD à l’heure actuelle). A cet effet, le Gouvernement et les PTF disposent de nombre de

mécanismes et d’outils de planification et d’évaluation : la Programmation Triennale Glissante

des Investissements Publics (PTI) inaugurée en 1988, et dont la tranche annuelle est le Budget

Spécial d’Investissement (BSI) ; le Manuel de Procédures de Programmation et de Suivi-

Evaluation des Investissements Publics (MPPSEIP) mis en place en 2003 et les revues annuelles

des projets et des programmes.

Ainsi, dix-huit revues des projets et des programmes de développement ont été réalisées de

1998 à 2018. Elles permettent de comprendre l’évolution des projets et des programmes,

d’améliorer le mécanisme de programmation, d’exécution et de suivi-évaluation des actions de

développement, à travers une analyse critique de leurs performances et de leurs réalisations,

l’identification des contraintes et la formulation des recommandations.

1.1. Etat des projets et des programmes de 2005 à 2017

1.1.1. Aperçu global des projets et des programmes

Une partie des investissements publics est réalisée à travers le Budget Spécial d’Investissement

(BSI). Ce budget a une grande importance dans la contribution à la croissance économique et

est orienté vers les secteurs qui sont comptabilisés dans la Production Intérieure Brute (PIB).

Les principaux secteurs se composent de l’économie rurale (agriculture, élevage, pêche,

foresterie), du secteur secondaire (mines, eau, énergie, industrie, etc.), des infrastructures (BTP,

transports et télécommunications) et des ressources humaines (éducation, santé, emploi,

finance).

Le financement des projets prévu dans le BSI est passé en milliards de F CFA, de 258,920 en

2005 à 519,394 en 2017, environ une moyenne annuelle de 289,4 milliards de FCFA sur la

période. Ce montant a servi à financer environ 533 projets de développement par an.

Le graphique n°1 donne l’évolution du nombre total des Projets entre 2005 et 2017.

5

Figure 1 : Évolution du nombre des projets

Source : Auteurs, données DNPD

Les projets ont connu une tendance haussière de 2005 à 2011, passant respectivement de 540 à

545. En 2012, suite à la crise économique et financière que le pays a connue, le nombre de

projets a eu une tendance baissière pour se situer à 521. Ainsi, le nombre de projets revus a

baissé de vingt-quatre (24) entre 2011 et 2012, soit dix-neuf (19) de moins pour les projets en

exécution et cinq (05) de moins pour ceux en préparation.

A partir de 2013, avec le retour des PTF, il ressort une augmentation du nombre de projets

jusqu’en 2015 (595 projets), puis une chute en 2017 (489 projets). La baisse du nombre de

projets revus est de trente-deux entre 2015 et 2016 et de soixante-quatorze entre 2016 et 2017.

Cette baisse s’explique en grande partie par un accroissement de l’insécurité sur le terrain.

1.1.2. État des réalisations des projets

Durant les treize (13) dernières années (de 2005 à 2017), les réalisations financières du BSI se

sont chiffrées en moyenne à 289,371 milliards de de FCFA pour une prévision moyenne de

415,010 milliards de francs CFA, soit un taux d’exécution moyen de 70,3%. Ces divers

investissements ont permis d’atteindre un taux de croissance moyen du PIB de 4,6% sur la

période.

Le graphique 2 donne les situations des réalisations par rapport aux prévisions du Budget

Spécial d’Investissement (BSI) de 2004 à 2013.

6

Figure 2 : Situations des réalisations par rapport aux prévisions du Budget Spécial d’Investissement (BSI)

de 2005 à 2017.

Source : Auteurs, données DNPD

Le graphique 2, montre que le Mali n’a pas pu atteindre ses prévisions en matière

d’investissements publics entre 2005 et 2017. Ainsi, le niveau le plus élevé d’exécution du BSI

a été réalisé en 2017 (519,4 milliards de FCFA, pour un taux d’exécution de 89,2%) ; ce niveau

d’investissement a contribué à l’atteinte du taux de croissance réelle du PIB de 5,3%.

En revanche, le niveau d’exécution le plus faible du BSI a été enregistré en 2012 (83,526

milliards de FCFA, pour un taux d’exécution de 18,2%), en raison de la suspension du

financement extérieur et à cause de la suspension de l’essentiel des investissements sur le

budget d’Etat suite à la crise institutionnelle et politique. Face à cette situation, les ressources

ont été orientées prioritairement vers les secteurs sociaux notamment les salaires des travailleurs

de l’Etat, l’éducation, la santé, la Défense et la Sécurité Intérieure. En conséquence, le taux de

croissance du PIB s’est établi à 0,0% pour la même année.

1.2. Cartographie des projets et des programmes (national, régional, local,

sectoriels, PTF)

La cartographie des projets et des programmes aux niveaux national, régional et sectoriel se

présente ainsi qu’il suit :

1.2.1. Cartographie des projets et des programmes au niveau national

Au niveau national, le Mali a en moyenne enregistré 538 projets et programmes entre 2005 et

2017 et une réalisation moyenne de 289,371 milliards de FCFA. L’année 2015 a enregistré le

plus grand nombre de projets avec environ 595 projets dont 517 en exécution et 78 en

préparation. Cette évolution est en rapport avec le renforcement de la coopération avec les PTF.

Le plus faible nombre de projets a été enregistré en 2017 avec environ 489 projets (dont 461 en

exécution et 28 en préparation) contre 561 projets en 2016 (500 projets en exécution et 61 en

préparation). Cette baisse notable est à rapprocher avec la situation d’insécurité préoccupante

7

que le pays vit depuis l’année 2012, et qui affecte négativement le développement économique

et social. Elle freine la mise en œuvre des politiques sectorielles et des projets et des

programmes de développement. Elle nuit également à la promotion du secteur privé, à la

mobilisation des ressources propres et donc au cadre économique et budgétaire dans son

ensemble. Le tableau n°1 donne la cartographie des projets et des programmes au niveau

national.

8

Tableau 1 : Cartographie des projets et des programmes au niveau national(Nombre de projets et programmes).

2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017

Moyenne

2005-

2017…

Présidence de la République 10 12 13 13 17 22 18 15 13 10 10 14 5 13

Conseil Economique Social et Culturel 1 0 0 0 0 0 0 0 0 1 1 1 1 0

Médiateur de la République 1 1 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0

Cour Constitutionnelle 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1

Cour Suprême 3 0 0 0 1 1 1 1 1 1 2 2 1 1

Haut Conseil des Collectivités 3 2 2 1 0 0 0 0 0 1 1 1 1 1

Bureau du Vérificateur Général 0 0 1 1 1 1 1 1 1 1 0 0 1

Primature 6 5 4 3 3 3 5 7 6 10 7 7 7 6

Ministère du Plan et de l'Aménagement du Territoire 22 21 0 0 0 0 0 0 0 18 11 12 12 7

Ministère de l'Environnement et de l'Assainissement 34 39 41 43 47 46 43 46 49 46 52 39 43 44

Ministère de l'Artisanat et du Tourisme 6 9 8 9 8 7 7 4 6 7 0 6 4 6

Ministère de l'Éducation Nationale 25 22 21 21 19 19 29 33 25 33 60 54 40 31

Ministère de l'Industrie et du Commerce 11 11 32 32 29 13 15 13 16 15 16 14 11 18

Ministère des Maliens de l'Extérieur et de l'Intégration Africaine 0 0 5 5 6 6 4 3 4 4 4 3 2 4

Ministère de l'Administration Territoriale et des Collectivités Locales 68 41 24 19 18 19 17 17 17 0 0 14 10 20

Ministère des Affaires Étrangères et de la Coopération Internationale 11 11 10 13 14 10 11 12 12 8 8 8 5 10

Secrétariat d'Etat chargé du Développement Intégré de la Zone de l'Office du Niger 0 0 0 0 0 14 13 10 0 0 0 0 3

Ministère de l'Agriculture 64 64 67 76 73 63 65 63 74 78 75 66 69 69

Ministère de l'Élevage et de la Pêche 27 30 29 33 35 38 34 35 34 34 34 25 22 32

Ministère de la Communication et des Nouvelles Technologies 8 10 14 11 12 14 16 13 14 13 12 7 5 11

Ministère des Mines, de l'Énergie et de l'Eau 50 56 58 65 64 60 48 48 49 46 57 51 43 53

Ministère de la Culture 18 15 15 14 14 12 11 11 14 14 16 12 10 14

Ministère du Développement Social, de la Solidarité et des Personnes Âgées 13 15 10 13 11 14 14 13 13 15 20 15 18 14

Ministère de l'Économie et des Finances 19 17 16 15 15 26 31 33 36 35 59 52 53 31

Ministère de la Fonction Publique, de la Reforme de État et des Relations avec les Institutions 3 3 3 4 5 6 7 5 5 4 10 4 3 5

Ministère de l'Emploi et de la Formation Professionnelle 3 5 6 7 5 6 7 7 8 10 14 6 7 7

Ministère de la Promotion des Investissements et des Petites et Moyennes Entreprises 3 3 0 0 0 0 0 0 0 0 0 3 3 1

Ministère de la Promotion de la Femme, de l'Enfant et de la Famille 19 19 21 18 19 14 15 13 17 18 17 17 15 17

Ministère de la Justice 2 2 3 3 3 4 4 3 3 5 7 8 8 4

Ministère des Domaines de l'État et des Affaires foncières 7 4 13 16 17 14 13 13 14 14 16 8 3 12

Ministère de l'Habitat et de l'Urbanisme 6 8 0 0 0 0 0 0 0 6 0 6 5 2

Ministère de la Santé 15 17 17 17 21 21 30 24 27 21 22 23 18 21

Ministère de l'Équipement et des Transports 62 55 53 54 54 63 62 55 55 50 50 60 46 55

Ministère de la Sécurité intérieure et de la Protection civile 5 6 9 8 9 9 8 8 8 21 0 6 5 8

Ministère de la Jeunesse et des Sports 13 14 15 17 17 14 15 14 18 19 13 18 13 15

TOTAL 539 518 511 532 538 540 545 521 540 559 595 563 489 538

Source : DNPD, rapports d’exécution du BSI_2005/2017

9

1.2.2. Cartographie des projets et des programmes au niveau régional

Au niveau régional, il a été enregistré 17 projets dans le Budget Spécial d’Investissement (BSI)

au titre de l’exercice budgétaire 2020 dont trois (3) dans la région de Ségou, deux (02) dans

chacune des régions de Kayes, de Koulikoro et de Tombouctou et une (01) dans chacune des

autres régions (voir graphique n°3 ci-après).

Figure 3 : Nombre de projets au niveau Régional

Source : Auteurs, données DNPD

1.2.3. Cartographie des projets et des programmes au niveau sectoriel

L’Etat malien consacre d’énormes investissements publics dans les différents secteurs de

l’économie qui contribuent également à l’amélioration de son PIB et des conditions de vie et

d’existence des populations.

Le tableau n°2 donne la réalisation sectorielle des investissements publics sur le Budget Spécial

d’Investissement (BSI dans les différents secteurs de l’économie malienne.

10

Tableau 2 : Réalisation sectorielle du BSI (en milliards de FCFA)

SECTEURS 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017

Economie rurale 77,5 72,9 72,9 68,1 74,9 77,3 77,8 22,3 64,2 83,0 135,7 98,8 132,2

Secondaire 19,2 30,4 34,2 30,3 50,2 46,8 60,2 6,1 48,2 34,6 33,1 60,9 75,0

Infrastructures 91,9 104,2 96,8 75,2 99,5 107,8 113,7 43,5 130,6 139,3 114,8 183,2 174,1

Ressources Humaines 70,3 75,3 58,2 53,3 79,6 50,3 78,6 11,7 34,3 28,5 62,2 45,3 95,6

Total 258,9 282,8 262,1 226,9 304,2 282,2 330,3 83,5 277,3 285,3 345,9 388,3 477,0

Intérieur 79,1 92,8 103,0 93,7 112,9 115,38 112,4 52,1 125,6 119,5 185,5 231,2 238,7

Extérieur 179,8 190,0 159,1 133,2 191,3 166,62 217,9 31,4 151,7 165,8 161,0 157,1 238,3

Total des réalisations 258,9 282,8 262,1 226,9 304,3 282,0 330,3 83,5 277,3 285,3 346,4 388,3 477,0

Source : DNPD, rapports d’exécution du BSI_2005-2017

11

L’examen du tableau n°2 fait ressortir certaines disparités entre les secteurs du BSI. Par

exemple, le secteur des infrastructures a reçu le plus fort niveau d’investissement entre 2005 et

2017. Cette hausse est en rapport avec la mise en œuvre des grands projets routiers réalisés dans

le cadre du désenclavement intérieur et extérieur du pays.

S’agissant du secteur secondaire, il a reçu le plus faible niveau d’investissement du fait qu’il a

été très sensible aux différentes crises qui ont secoué le pays, notamment celle de 2012 qui a

momentanément entraîné la suspension du financement extérieur et l’occupation des régions du

nord du pays.

Le secteur de l’économie rurale et celui des ressources humaines ont reçu des investissements

moins importants que celui des infrastructures sur la même période.

Les investissements publics réalisés dans le secteur de l’économie rurale ont représenté environ

28% en moyenne des investissements publics totaux entre 2005 et 2017.

Les évolutions des réalisations sectorielles des projets entre 2005 et 2017 sont présentées dans

le graphique n° 4.

Figure 4: Evolution des réalisations des projets selon les secteurs

Source : Auteurs, données DNPD

1.2.4. Analyse du taux de décaissement

L’analyse des décaissements par instrument, par nature et par PTF fait l’objet de ce sous

chapitre.

➢ Analyse des décaissements par instrument en 2017

Le volume de l’APD mobilisé par les PTF en 2017 est estimé à 725,31 milliards de FCFA

contre 650,75 milliards de FCFA en 2016, soit une augmentation de 11,45%. Cette

augmentation serait plus substantielle n’eut été l’indisponibilité des informations sur les

décaissements de certains PTF comme le Fonds des Nations Unies pour la Population

12

(FNUAP), le Japon et la Norvège. Ce montant décaissé, rapporté à la prévision, qui est de

1279,797 milliards de FCFA, dégage un taux de décaissement de 56,67%.

Le tableau N°3 donne l’évolution des décaissements par instrument en 2016 et en 2017.

Tableau 3: Décaissements par instrument en 2016 et 2017

DECAISSEMENTS PAR INSTRUMENT 2016 2017

Appui Budgétaire Général (ABG)

Montant décaissé (en milliards de FCFA) 105,26 74,52

Taux de décaissement 70% 77,63%

Appui Budgétaire Sectoriel (ABS)

Montant décaissé (en milliards de FCFA) 7,638 6,076

Taux de décaissement 84% 64,04%

Appui Budgétaire Sectoriel Décentralisé (ABSD)

Montant décaissé (en milliards de FCFA) 3,13 4,48

Taux de décaissement 87% 107%

Appui projet dans le Budget d’Etat

Montant décaissé (en milliards de FCFA) 206,6 259,38

Taux de décaissement 31,76% 35,76%

Appui projet hors Budget d’Etat

Montant décaissé (en milliards de FCFA) 328 380,85

Taux de décaissement 74,62 44,89
Source :SHA, à partir des données collectées auprès des PTF et des structures nationales

➢ Décaissements de l’APD par nature et par catégorie de PTF en 2016 et en
2017

L’APD octroyée au Mali en tant que pays appartenant au groupe des Pays les Moins Avancés

(PMA) est principalement constituée de dons. Ils représentent plus des trois quarts de l’aide

enregistrée jusqu’en 2015.

Les quatre (04) principaux fournisseurs de dons sont l'Union Européenne (UE) et ses Etats

membres, le Système des Nations Unies (SNU), l’Organisation de Coopération et de

Développement Economiques (OCDE) et les coopérations bilatérales.

L’UE est la première pourvoyeuse de l’APD avec des décaissements qui augmentent, passant

de 170,15 milliards de FCFA en 2016 soit 35,83%, à 186,70 milliards de FCFA, soit 38,85%

du volume total des dons en 2017. Ce groupe est suivi du SNU dont le volume mobilisé est

passé de 83,63 milliards de FCFA en 2016 à 129,23 milliards de FCFA en 2017. Son poids

relatif dans le volume des dons est passé de 17,61% en 2016 à 26,89% en 2017, soit 9,28 points

de plus. L’OCDE et les coopérations bilatérales (Canada, Japon, Monaco, Norvège, Suisse et

les USA), viennent en troisième position avec 26,24%.

Le tableau n°4 indique l’évolution des décaissements de l’aide par nature et par catégorie de

PTF en 2016 et 2017.

13

Tableau 4: Décaissements de l’APD par nature et par catégorie de PTF en 2016 et 2017

Nature/PTF Décaissé 2016 % en 2016 Décaissé 2017 % en 2017

Dons 475,16 73,02 480,51 66,25

Union Européenne et Etats membres 170,15 35,83 186,7 38,85

Autres Coopérations bilatérales OCDE 165,95 34,94 126,08 26,24

Système des Nations-Unies 83,63 17,61 129,23 26,89

Banques de Développement 56,19 11,83 38,24 7,96

Autres (dont PTF émergents) 0,25 0,05

Prêts 175,83 26,98 244,79 33,75

Banques de Développement 158,91 90,37 201,23 82,21

Autres dont PTF émergents 8,63 4,91 6,24 2,55

Union Européenne et Etats membres 6,21 3,53 34,15 13,95

Système des Nations-Unies 2,077 1,18 3,17 1,3

Total général 650,75 100 725,3 100
Source : SHA, données collectées auprès des PTF et des structures nationales

1.3. Lien entre la gouvernance des projets et des programmes et la

réduction de la pauvreté

Le Gouvernement du Mali a mis en œuvre des plans de développement et de réduction de la

pauvreté dont les objectifs ont été corrélés à l’atteinte des Objectifs de Développement Durable

(ODD). Le dernier plan achevé est le Cadre stratégique pour la Relance Economique et le

Développement Durable du Mali (CREDD) qui a couvert la période 2016-2018.

Environ 40% des dépenses projetées au titre du CREDD (3440 milliards de FCFA) ont été

consacrées à l’investissement. Dans ce plan, sont notamment privilégiés l’accès aux

infrastructures de santé et d’éducation, à l’eau potable, à l’électricité, ainsi que les efforts de

désenclavement.

La lecture du graphique n°5 indique qu’en dépit de l’orientation des investissements vers les

projets sociaux et une croissance économique relativement élevée (autour de 5%), les efforts

fournis au cours des sept dernières années n’ont pas permis de réduire significativement le

niveau de pauvreté : 44,9% de la population étaient affectés en 2017 contre une estimation de

43,7% en 2010.

Figure 5 : Évolution de l'incidence de la pauvreté (en %)

17.6

7.9
9.6 10.7 11.1 11.2

7.4
4.7

28.6

34.1
32

47.7

36.9
32.9

66.8

57.8

51.2 51.1
52.8 53.1

55.2 53.6
55.6

47.6

43.7 45.6 46.9 47.2
46.8

44.9

0

10

20

30

40

50

60

70

80

2001 2006 2009 2011 2014 2015 2016 2017

Bamako Autre urbain Rural Total

Source : CREDD 2019-2023

14

A la fin de ce plan, un nouveau Cadre stratégique pour la Relance Economique et le

Développement Durable a été élaboré (CREDD 2019-2023) avec l’espoir d’une amélioration

rapide de la situation.

A cet égard, il convient de noter que les ressources financières allouées au BSI au cours des 3

dernières années proviennent pour 54,1% du financement intérieur (218,5 milliards FCFA) et

pour 45,9% seulement de sources extérieures (185,5 milliards FCFA). Durant cette période, les

réalisations du BSI se sont établies en moyenne à 403,7 milliards de FCFA. La part de ces

investissements dans le PIB a été estimée en moyenne à 4,8% sur la période pour un taux de

croissance économique moyen de 5,8%. Cette situation traduit la dominance du financement

intérieur sur le financement extérieur au cours de la période.

1.3.1. Évolution des indicateurs sociaux de base

Ainsi depuis plus d’une décennie, les projets et les programmes publics de développement sont

orientés vers la lutte contre la pauvreté et la réduction des inégalités à travers leurs contributions

à la création d’emplois, à l’accès aux infrastructures de santé et d’éducation, à l’accès à l’eau

potable ainsi qu’à l’accès à l’électricité.

1.3.1.1. Education

L’Education demeure un secteur prioritaire de l’Etat malien. La vision du gouvernement pour

ce secteur est énoncée dans le document intitulé « les Grandes Orientations du Programme

Décennal de Développement de l’Education », dont l’objectif fondamental est d’assurer que

« tous les enfants maliens terminent une éducation de base de qualité et que le secteur de

l’éducation fournisse au pays les ressources humaines nécessaires pour son développement ».

La mise en œuvre du Programme Décennal de Développement de l’Education (PRODEC) a été

essentielle dans les performances enregistrées.

Au regard des enjeux et défis du secteur, mais aussi des nouveaux engagements internationaux,

notamment l’adhésion aux agendas 2030 des Nations Unies et 2063 de l’Union Africaine (UA),

le Gouvernement du Mali s’est engagé à élaborer un nouveau programme décennal de

développement de l’éducation (2ème génération), en capitalisant sur les leçons apprises de la

mise en œuvre du précédent et des études spécifiques menées.

A la fin du PRODEC, le Gouvernement du Mali, en accord avec les PTF a élaboré un

Programme Intérimaire dont l’exécution s’est étendue jusqu’en 2018. Les actions menées selon

les orientations de ce Programme Intérimaire ont porté essentiellement sur : la formation, la

construction et l’équipement des infrastructures scolaires et le renforcement de la recherche

scientifique et technologique dans les différents ordres d’enseignement. Au nombre des acquis,

le Ministère de l’Enseignement Supérieur et de la Recherche Scientifique a fait valider et

adopter en 2018 : (i) le document de politique nationale de l'enseignement supérieur et de la

recherche scientifique et (ii) le document de politique nationale de la science, de la technologie

et de l'innovation.

15

D’autres activités ont été menées à savoir : (i) l'amélioration de la qualité à travers l'habilitation

des offres de formation, (ii) la création de l'Agence Malienne d'Assurance Qualité (AMAQ),

(iii) la création et l’opérationnalisation d’écoles doctorales et (iv) la mise en œuvre du

Programme d’Appui au Développement de l’Enseignement Supérieur (PADES).

Ces différentes activités et actions ont permis l’amélioration de certains indicateurs du secteur

de l’éducation. Le graphique n°6 indique l’évolution du Taux Brut de Scolarisation (TBS) entre

2015 et 2018.

Figure 6 : Évolution du taux brut de scolarisation

Source : Auteurs, données CPS-Education

Il en ressort une évolution favorable de ce paramètre critique qui est passé de 68,7% en 2015

à 76,5% en 2018. Malgré cette progression, la cible prévisionnelle de 83% en 2018 n’a pas été

atteinte en grande partie à cause de la fermeture de nombreuses écoles ou leur non-

fonctionnalité dans les zones affectées par la crise sécuritaire dans le Nord et le Centre du pays.

Selon le « CLUSTER-EDUCATION », près de 735 écoles sont ainsi restées fermées de 2012

à la fin de l’année scolaire 2017-2018.

Le graphique n°7 donne l’évolution du Ratio Elèves-Maîtres (REM) au primaire entre 2015 et

2018.

Figure 7: Évolution du ratio élèves – maîtres au primaire

Source : Auteurs, données CPS-Education

16

L’analyse fait ressortir au niveau des écoles publiques du cycle fondamental I, un REM qui

tend vers la cible 58 en 2018. Pour ce qui est de l’allocation des moyens par rapport au REM,

il est apparu que la cohérence dans l’affectation des enseignants dans le premier cycle de

l’enseignement fondamental s’est progressivement dégradée. En outre, du fait de la crise

multidimensionnelle et de ses implications sur les déplacements des populations, nombre

d’enseignants, qui avaient quitté leurs lieux de travail pour des raisons de sécurité, n’y sont plus

retournés.

Il est à noter que certaines régions sont plus concernées que d’autres par le problème

d’incohérence déterminé par des facteurs autres que le nombre des élèves, par exemple la perte

du temps d’enseignement/apprentissage. Ces disparités sont encore plus marquées à l’intérieur

des académies et notamment entre les Centres d’Animation Pédagogique (CAP), révélant ainsi

des déséquilibres non négligeables dans le déploiement des enseignants. Cela signifie que si les

enseignants avaient été mieux répartis au niveau national, le taux d’encadrement se situerait à

un niveau relativement satisfaisant.

1.3.1.2. Santé

Le Plan Décennal de Développement Sanitaire et Social en cours (PDDSS 2014-2023), a été

mis en œuvre par tranches quinquennales suivant une approche sectorielle : le Programme de

Développement Sanitaire et Social (PRODESS III), sur la période 2014-2018 a pris fin en

décembre 2018 et a été prorogé au 31 décembre 2019. Il comportait onze (11) objectifs

stratégiques et soixante-deux (62) résultats stratégiques qui couvraient les priorités en matière

de santé, d’hygiène publique, de nutrition, de développement social et de promotion de la

famille. Le graphique n°8 retrace l’évolution du taux de couverture géographique en services

de santé dans des rayons de 5 km et de 15 km entre 2015 et 2018.

Figure 8: Taux de couverture géographique en services de santé dans un rayon de 5 km et 15 km

Source : Auteurs, données CPS-Santé

17

Le taux de couverture géographique en services de santé dans un rayon de 5 km est resté presque

stationnaire entre 2015 et 2018. S’agissant du taux de couverture géographique en services de

santé dans un rayon de 15 km, il était stationnaire entre 2015 et 2016 et ensuite a connu une

baisse qui s’est établie à -6%, en 2017. Une hausse a cependant été constatée entre 2017 et

2018. La baisse du taux de couverture géographique en services de santé dans des rayons de 5

km et de 15 km serait due au non-respect de la carte sanitaire, à la faible qualité des données

populationnelles de certaines régions et au déplacement des populations du nord vers d’autres

zones à cause de l’insécurité.

1.3.1.3. Accès à l’eau potable

L’accès à l’eau potable est encore loin d’être universel. Malgré l’adoption du Code de l’Eau en

2002 et du Plan National d’Accès à l’Eau Potable (PNAEP) en 2006, l’accès à l'eau potable

constitue toujours un défi majeur. Entre 2015 et 2018, de façon générale, on observe une légère

augmentation des populations ayant accès à l’eau potable, aussi bien au niveau national qu’en

milieux urbain et rural. En effet, l’accès au niveau national passe de 65,3% en 2015 à 68,8% en

2018. Le tableau n°5 donne l’évolution des indicateurs de l’Eau et de l’assainissement entre

2015 et 2018.

Tableau 5: Évolution des indicateurs de l’Eau et de l’assainissement

Intitulé des indicateurs Lien/ODD Structure

responsable

Valeur de

référence

Réalisations Valeurs

cibles

2018

2015 2016 2017 2018 2018

Taux d'accès à l'eau potable

au niveau national (%)
ODD6 DNH 65,30 66,9 68 68,8 69,8

Taux d'accès à l'eau potable

au niveau urbain (%)
ODD6 DNH 70 70,60 74,7 76,0 78,0

Taux d'accès à l'eau potable

au niveau rural (%)
ODD6 DNH 63,30 65,30 65,30 65,9 66,5

Pourcentage de ménages

disposant de latrines

améliorées (%)

ODD6 DNACPN 25,36 30,67 57,06 62 42

Source : DNH/DNACPN/CPS-SEEUDE

Le taux d’accès à l’eau potable au niveau national est ressorti à 68,8 % en 2018 contre 68% en

2017, soit une majoration de 0,8%. Il était de 65,3% en 2015. Ce résultat, malgré une

amélioration, est jugé insuffisant. Ainsi, il ressort des retards dans l’exécution de certains

marchés de travaux dus aux faibles capacités des entreprises chargées de l’exécution des

travaux, aux lenteurs et aux lourdeurs administratives dans les procédures de passation des

marchés et à l’insécurité dans les régions du nord et du centre.

1.3.1.4. Accès à l’éélectricité

S’agissant de l’électricité, le Mali, dans sa politique énergétique adoptée depuis mars 2006,

ambitionne de réaliser un développement durable à travers la fourniture de services

énergétiques accessibles au plus grand nombre de ménages, à moindre coût et favorisant la

promotion des activités socioéconomiques. Les investissements en cours portent, entre autres,

sur :

18

➢ La construction d’une nouvelle centrale hydroélectrique à Sotuba avec un

investissement prévisionnel de 20 452 164 000 FCFA, produira 82 GWH 6.8 mw. Le

Rapport d’évaluation technique est validé. Un projet étatique est signé entre EDM-SA

et le bureau TRACTEBEL ;

➢ la centrale hydroélectrique de Boueina dans la région de Kayes (Mali, Sénégal,

Mauritanie): 560/620 GWH, 140MW dont 63 MW pour le Mali et un coût de 218 350

000 000 FCFA dont 72 783 000 000 pour le Mali et la mise en service est prévue pour

2020 ;

➢ l’Akuo Energy Kita, est un projet phare de construction d’une centrale solaire, initié par

le R20 - l’ONG Regions for Climate présidée par Arnold Schwarzenegger. Sa capacité

est estimée à 76.02GWH, 60 MWC, pour un investissement de 53 172 000 000 FCFA,

elle a été mise en service le 28 décembre 2019.

Ces différents investissements contribuent à l’amélioration du taux d’accès à l’électricité. Le

graphique n°9 donne l’évolution du taux d’accès à l’électricité de 2015 à 2018.

Figure 9: Taux d’accès à l’électricité de 2015 à 2018

Source : Recueil des indicateurs de statistiques de la CPS du Secteur Mines-Énergie

1.3.1.5. Emploi

La Politique Nationale de l’Emploi (PNE), adoptée en mars 2015, reste un instrument privilégié

de la stratégie de réduction de la pauvreté à travers la création et l’accès à un emploi plus stable

et mieux rémunéré pour une plus grande partie de la population en âge de travailler. Quant à la

Politique Nationale de Formation Professionnelle (PNFP), elle se justifie au regard de

l’insuffisance de la main-d’œuvre qualifiée dans tous les secteurs de production et de

l’immensité des besoins à satisfaire.

Selon les statistiques de l’Observatoire National de l’Emploi et de la Formation (ONEF), du

1er janvier au 31 décembre 2018, les secteurs publics et privés formels ont créé 44 520

19

nouveaux emplois contre 63 176 emplois en 2017, soit une baisse de 29,53%. Le tableau n°6

donne l’évolution des indicateurs de l’emploi entre 2015 et 2018.

Tableau 6 : Évolution des indicateurs de l’emploi de 2015 à 2018

Intitulé des indicateurs Lien/ODD
Structure

responsable

Valeur de

référence
Réalisations

2015 2016 2017 2018

Emplois créés par le secteur privé ODD8 ONEF 24 896 20 908 37 031 30 746

Emplois créés par le secteur

public
ODD8 ONEF 35 948 49 023 26 145 13 774

Total emplois créés ODD8 ONEF 60 844 69 931 63 176 44 520

Pertes d’emplois ODD8 ONEF 1 386 3 089 1 490 2 993

Total création nette d’emplois

(emplois créés moins pertes

d’emplois)

ODD8 ONEF 59 458 66 842 61 686 41 527

Taux d’emploi ou Ratio

Emploi/Population (%)
ODD8 ONEF 67 63,5 66,3 64,7

Taux d’emplois informels (%) ODD8 ONEF 96 96,5 94,4 97,6

Taux de salarisation (%) ODD8 ONEF 10 10,6 11,2 11,4
Source : ONEF

Selon les résultats de l’Enquête Modulaire et Permanente auprès des Ménages (EMOP) 2018,

le taux de chômage estimé au sens du Bureau International du Travail (BIT) s’élève à 8,4 %.

Ce taux était de 10,5% en 2011 et 9,3% en 2017, soit une moyenne de 10,1% entre 2011 et

2018. Le graphique n10 donne l’évolution du taux de chômage entre 2011 et 2018.

Figure 10 : Évolution du Taux de chômage des 15-64 ans de 2011 à 2018

Source :Auteurs – Données INSTAT

L’évolution des projets et des programmes est fortement conditionnée par les stratégies, les

intérêts des différents intervenants impliqués dans la gouvernance et la gestion des projets ou

programmes. Elle dépend également des rapports de force entre les acteurs. C’est pourquoi le

chapitre suivant porte sur le jeu des acteurs.

20

II. IDENTIFICATION DES ACTEURS ET LEURS STRATEGIES

2.1. Acteurs et leurs pouvoirs

Dans la gouvernance des projets et des programmes de développement au Mali, les principaux

acteurs sont l’Etat, les Collectivités Territoriales, le Secteur Privé, les syndicats, les

Organisations de la Société Civile (OSC) et les PTF. Chacun de ces acteurs identifiés évolue

suivant sa propre stratégie, clairement affichée ou voilée. Les intérêts des uns et des autres sont

censés être convergents, mais parfois ils divergent, et les décisions sont prises en fonction des

rapports de forces en présence.

Le tableau n° 7 présente les acteurs du processus de gouvernance et de gestion des projets et

des programmes.

Tableau 7: Acteurs du processus de gouvernance et de gestion des projets et des programmes

ACTEURS ROLES ET RESPONSABILITES

1 Le Chef de l’Exécutif, le groupe politique au pouvoir Orientations politiques

2 Le Gouvernement Exécution des orientations politiques

3
Les Communautés bénéficiaires Identification, choix de l’idée de projet

Participation à toutes les phases du projet

4
Les Directions techniques des Sous-secteurs

Les Directions régionales des Secteurs

Appui à l’identification et au choix technique,

évaluation, suivi

5 Les Cellules de Planification et de Statistique Planification, statistique et suivi évaluation

6

Les Cabinets ministériels Décisions finales relatives à toutes les phases au

niveau du Département ; coordination, conception et

contrôle.

7
La Direction Nationale de la Planification du

Développement

Coordination nationale de toutes les phases du projet

ou du programme

8
Les Agence de Développement Régional (ADR) Choix techniques et transmission au Conseil

Régional

9
Le Conseil Régional Décisions finales relatives à toutes les phases au

niveau de la Région

10

Direction Régionale de la Planification, de la Statistique et

de l’Informatique, de l’Aménagement du Territoire et de la

Population

Coordination régionale de toutes les phases du projet

ou du programme

11
Le Gouvernorat Cohérence au niveau régional entre les projets

identifiés et les orientations du CREDD

12 La Direction de la Coopération Multilatérale Réception des requêtes et recherche de financement

13
La Direction Générale de la Dette Publique Elaboration, exécution et suivi-évaluation de la

politique d’endettement

14
La Direction Générale des Collectivités Territoriales Organisation et impulsion des appuis aux

collectivités territoriales

15
L’Agence Nationale d’Investissement des Collectivités

Territoriales

Liste des investissements éligibles à son

financement

16
Les Directions des Finances et du Matériel (DFM), Programmations des investissements, passation des

marchés, suivi budgétaire

17
La Direction Nationale du Contrôle Financier (DNCF) Contrôle financier préalable des dépenses publiques

(sur les engagements)

18

La Direction Générale des Marchés Publics et des

Délégations de Service Public (DGMP-DSP) ainsi que

l’Autorité de Régulation des Marchés Publics et des

Délégations de Service Public (ARMDSP)

Passation et contrôle des marchés publics ;

Arbitrage des contentieux.

19
La Direction Générale du Budget (DGB) Elaboration, exécution et suivi-évaluation du Budget

d’Etat

21

20
La Direction Nationale du Trésor et de la Comptabilité

Publique (DNTCP)

Paiement, suivi comptable et financier du budget

21
L’Unité Partenariat Public - Privé (UPPP) Identification, programmation, recherche de

partenaires privés des PPP.

22

Le secteur privé y compris les auditeurs externes Exécution des contrats de marchés, participation

financière aux projets PPP; audit et contrôle de la

gestion des ressources publiques

23 Les différents corps d’inspections ministérielles Contrôle de gestion

24 La Section des Comptes de la Cour Suprême Contrôle et décisions judiciaires

25
Les organes chargés de la régulation sectorielle Veille sur les procédures et contrôle l’évolution des

prix

26 Le Bureau du Vérificateur Général du Mali Audit des services publics

27
L’Assemblée Nationale du Mali Législation et contrôle parlementaire du travail

gouvernemental

28

Le Secteur Privé, les Chambres Consulaires, le Conseil

National du Patronat et l’Organisation Patronale des

Industriels (OPI)

Production des biens et services

29 Les Organisations de la Société Civile (OSC) Mobilisation sociale et plaidoyers

30 Les Syndicats des Travailleurs Défense des intérêts des travailleurs

31 Les PTF Assistance technique et financière

Source : auteurs de l’étude

2.1.1. L’Etat et ses démembrements

La majorité politique au pouvoir, une des composantes de l’Etat, est fixé sur son agenda

politique. Elle veut présenter un bilan de fin de mandat et est prêt à agréer nombre de projets et

programmes hors budget d’Etat qui ne correspondent pas toujours aux priorités nationales. Il

arrive que des programmes spécifiques soient initiés pour le compte du Président de la

République. Ces programmes spécifiques viennent faire souvent doublon avec les plans

nationaux et en plus, ils sont mis en œuvre par les services techniques de l’Etat.

Les autres démembrements de l’Etat constituent la partie technique qui pilote les activités de

développement en permanence. Ils ont mis en place des cadres de concertation appropriés entre

les structures techniques nationales impliquées dans la gestion des Projets et des Programmes,

des procédures et outils consignés dans le Manuel de Procédures de Programmation et de Suivi-

Evaluation des Investissements Publics au Mali. Ces structures et leurs responsables, malgré

leur compétence, n’ont pas de pouvoir de décision finale ; ils donnent tout en plus des avis

techniques aux décideurs institutionnels. Ces décideurs sont fragilisés par l’instabilité politique

avec ses conséquences : clientélisme, népotisme et corruption.

2.1.2. Bénéficiaires, Secteur Privé, Syndicats et Organisation de la Société Civile

Les composantes les plus actives des bénéficiaires sont le Secteur Privé, les syndicats et les

Organisations de la Société Civile (OSC).

✓ Le Secteur Privé

Le Secteur Privé, par son intervention améliore de deux manières les perspectives de croissance

et de développement. Premièrement, il stimule les forces concurrentielles et la compétitivité qui

entraînent la croissance de l’économie et la création d’emplois. Deuxièmement, en confiant au

secteur privé des activités qu’il peut mieux exécuter que le secteur public, l’État réduit le

22

gaspillage et dégage des ressources budgétaires pour investir dans les secteurs des services

sociaux et des infrastructures.

En retour, la promotion du secteur privé doit être soutenue par les réformes structurelles et

institutionnelles suivantes :

- l’amélioration du climat des affaires ;
- la mise en place des systèmes financiers appropriés ;
- le renforcement des ressources humaines et des infrastructures physiques.

Les intérêts de l’Etat et ceux du Secteur Privé sont divergents quand il est question notamment

de fiscalité, du niveau très élevé de la dette intérieure et de la protection des entreprises

nationales contre la concurrence déloyale et le dumping. Dans le cadre du Partenariat Public-

Privé (PPP), le rapport de forces entre l’Etat et le Secteur Privé sera mieux équilibré en termes

de partage des risques.

Le secteur privé malien reste cependant confronté à d’importantes contraintes qui l’empêchent

de jouer convenablement son rôle de moteur de la croissance. Elles ont pour noms :

- les coûts d’approche élevés de la production des biens et services, à cause de la

complexité des règlementations et du droit des affaires ;

- un manque de capacités et de savoir-faire technique résultant de la place

prépondérante faite au commerce générateur de gains immédiats plutôt qu’à

l’investissement à long terme ;

- la faiblesse de la fonction d’intermédiation financière caractérisée par un système

cloisonné ;

- une infrastructure d’appui peu développée ;

- des facteurs de production, notamment l’énergie et le transport, très coûteux.

✓ Le Syndicats

La défense des intérêts des travailleurs est la première mission des syndicats. Ils participent

aux concertations d’intérêt général pour un climat social apaisé.

✓ Les Organisations de la Société Civile (OSC)

Les OSC, avec l’élargissement pluraliste des libertés de presse et d’association depuis 1991,

constituent de vigoureuses forces d’opposition et de proposition aux politiques publiques quand

celles-ci ne prennent pas suffisamment en compte l’opinion des populations bénéficiaires. Au-

delà des partis politiques, elles n’hésitent pas à interpeller les pouvoirs publics sur des

problèmes de gouvernance et de société. Indépendamment de leur caractère confessionnel ou

non, les OSC sont très actives sur diverses questions d’actualité que le Gouvernement veut

mettre en œuvre dans les domaines constitutionnel, éducationnel ou sociétal.

Par ses exigences de redevabilité et de consultation citoyenne, cette nouvelle culture politique

des acteurs non étatiques prend de plus en plus d’envergure face aux décideurs nationaux et aux

PTF. Les refus du code de la personne et de la famille sous sa version initiale, du projet de

réforme constitutionnelle et du projet sur l’éducation sexuelle complète par la société civile

23

illustrent bien l’émergence de cette nouvelle culture de résistance à certaines initiatives

étatiques.

Animatrices éprouvées de mouvements sociaux dynamiques, les OSC peinent parfois à

structurer leurs idées novatrices, leurs revendications catégorielles et leurs grandes actions de

mobilisation si bien que leur portage des réformes institutionnelles demeure épisodique,

spontané et souvent éphémère.

Certaines OSC sont souvent directement bénéficiaires des appuis techniques et financiers des

projets et des programmes soutenus par des donateurs nationaux et/ou internationaux. Elles

servent dans ces cas de relais des interventions de l’Etat et des PTF pour bénéficier de

ressources financières qu’elles ont du mal à générer de façon autonome.

✓ Les populations bénéficiaires

Les populations bénéficiaires sont souvent présentées comme les porteurs de projets et

programmes, aux effets induits faibles alors que dans les faits, elles sont marginalisées dans

presque tout le cycle de vie des projets. Les écarts se creusent parmi les bénéficiaires, entre la

conception et l’exécution créant ainsi des îlots de prospérité et de développement inégal voire

inéquitable.

2.1.3. Les Partenaires Techniques et Financiers (PTF)

L’analyse des données collectées auprès des PTF concernant la période 2015-2017 laisse

apparaître une diversité de donateurs, de modes d’accompagnement, de secteurs d’intervention,

avec à chaque fois des logiques et des approches qui sont singulières.

Les PTF appuient et assistent le Gouvernement dans la réalisation de ses programmes et de ses

projets. Cette assistance s’inscrit dans la propre stratégie des Donateurs qui n’est pas toujours

d’inspiration philanthropique uniquement.

En effet, l’APD favorise l’insertion des pays récipiendaires dans l’économie libérale

mondialisée, où l’offre de biens et services suscite une demande encadrée par le marché. C’est

ainsi que la spécialisation des pays assistés dans la fourniture des ressources (mines) et la

production des matières premières (coton) répond aux besoins prioritaires de leurs

interventions, tandis que leur financement des infrastructures de transport facilite

l’acheminement des produits.

Face aux autres acteurs, les rapports de forces en faveur des PTF se manifestent à travers :

- La prescription des conditionnalités techniques et/ou des préalables au financement

des projets et des programmes ;

- la concentration de leursinterventions sur quelques secteurs choisis ;

- l’appui- projet hors budget d’État.

Le tableau n° 8 fournit quelques indications sur les préférences des PTF en matière

d’investissement.

24

Tableau 8 : PTF actifs par secteur en 2014:

SECTEURS D’INTERVENTIONS PARTENAIRES

Développement rural

Allemagne, Arabie Saoudite, Banque Africaine de

Développement (BAD), Banque Arabe pour le

Développement Economique en l'Afrique (BADEA),

Banque Mondiale, Belgique, Banque Ouest-Africaine de

Développement (BOAD), Banque d'Investissement et de

Développement de la Communauté Economique des Etats

de l’Afrique de l’Ouest (BIDC/CEDEAO), Union

Européenne, Corée du Sud, Etats-Unis, Organisation des

Nations Unies pour l’Alimentation et l'Agriculture (FAO),

Fonds International pour le Développement de

l'Agriculture (FIDA), France, Koweït, Organisation des

Pays Exportateurs de Pétrole (OPEP), Pays-Bas, Suisse,

Luxembourg

Santé

Autriche, Banque Mondiale, Belgique, Canada, Espagne,

Etats-Unis, Fonds Mondial pour la Lutte contre la

Tuberculose, le Paludisme et le VIH-SIDA, France,

Organisation Mondiale de la Santé (OMS), Pays-Bas,

UNFPA, UNICEF, Luxembourg

Environnement (dont Eau et Assainissement)

Allemagne, BADEA, Banque Mondiale, BOAD,

BIDC/CEDEAO, Union Européenne, France, ONUDI,

OPEP, Suède

Gouvernance et Décentralisation

Allemagne, Banque Mondiale, Belgique, Canada, Union

Européenne, Etats-Unis, PNUD, Suède, Suisse,

Luxembourg

Équipement et Transport
BIDC/CEDEAO, Union Européenne, BAD, Banque

Mondiale, BADEA, Chine, OPEP

Énergie
BAD, BADEA, Banque Mondiale, BOAD,

CEDEAO/BIDC, Chine, Union Européenne, OPEP

Éducation
Allemagne, Banque Mondiale, Canada, Etats-Unis, France,

Suisse, UNICEF

Paix et Sécurité
Allemagne, Pays-Bas, Union Européenne, Suisse,

Luxembourg

Secteur Privé Allemagne, Canada, France

Genre Belgique, ONU-FEMME, UNFPA

Justice et Lutte contre la corruption Canada, Union Européenne, Pays-Bas

Technologie de l'Information et de la Communication Chine et Corée du Sud

Urgences humanitaires UNHCR, Luxembourg

Culture UNESCO

Finances Publiques BAD

Source : Auteurs

Ce sont trente-deux (32) PTF qui fournissent la grande majorité de l’APD ; à titre d’exemple,

les décaissements globaux réalisés au titre de l’année 2014, dans le cadre de la mise en œuvre

du PRED, s’élevaient à 1 058 milliards de FCFA constitués à près de 75% de dons (Cf. tableau

annexe 1).

2.2. Problématique de l’APD

Selon l’OCDE, une aide est publique si elle est apportée par un donateur public, quel que soit

le bénéficiaire : « Entrent dans l’APD toutes les opérations qui répondent aux critères suivants

:

- avoir pour but essentiel de favoriser le développement économique et l’amélioration du

niveau de vie dans les pays bénéficiaires ;

25

- être assorties de conditions favorables dans le cas d’un prêt. Sont exclues les opérations

de réaménagement de la dette, les opérations de secours et d’aide d’urgence ».

L’évolution et les stratégies de livraison de l’APD sont indiquées ci-après.

2.2.1. Évolution

Il est reconnu que l’Aide Publique au Développement (APD) constitue la principale source de

financement extérieur de l’économie malienne. Le Mali est l’un des pays qui reçoivent un

volume important d’aide. Selon le document de la Politique Nationale de Gestion de l’Aide

(PONAGA), l’aide par tête d’habitant a atteint 84 dollars en 2013 et 72,2 dollars en 2014 contre

une moyenne de 45 dollars en Afrique Subsaharienne en 2014. Elle place le pays au 15ème rang

mondial dans le classement de l’APD par habitant. Rapporté au PIB, elle classe le Mali à la

14ème place sur 49 pays.

L'aide- projet est l’instrument prédominant des PTF pour l’acheminement de leurs appuis. Cet

instrument a représenté 82,17% des fonds décaissés en 2016.

L’analyse des déterminants de la dynamique du système « MALI » effectuée dans le cadre de

la préparation du CREDD 2019-2023 a révélé que la dépendance extérieure devient une

contrainte majeure. Elle se fait sentir dans tous les compartiments de la vie du pays : politique,

économique, social, culturel et sécuritaire. Il est nécessaire de la réguler par un leadership fort,

un effort accru d’internalisation des politiques, une meilleure capacité de négociation et le

développement de la conscience et de l’engagement citoyens des populations.

L’une des raisons qui expliquent le rôle très important de l’aide extérieure dans le financement

du développement est la faiblesse de l’épargne intérieure. L’étude sur le potentiel fiscal menée

en janvier 2016 par le Ministère de l’Économie et des Finances2 a révélé les principales limites

à la mobilisation optimale des ressources fiscales dans le Pays :

- l’étroitesse de l’assiette fiscale, avec notamment la sous-fiscalisation de l’Aagriculture

et du commerce dont les poids dans l’économie nationale sont prépondérants ;

- le poids des exonérations fiscales, qui ont représenté 4,2% du PIB en 2013 ;

- les impacts de la fraude et de la corruption estimés à 2,8% du PIB.

2.2.2. Stratégies de l’APD

Une série de documents de stratégies successifs, tous recommandés, pour ne pas dire imposés,

par les partenaires extérieurs ont largement influencé le portefeuille des projets et des

programmes. Il s’agit entre autres : du Programme d’Ajustement Structurel (PAS), des

Documents Stratégiques de Réduction de la Pauvreté (DSRP) et des Objectifs de

Développement Durable (ODD).

2 Etude pour déterminer le potentiel fiscal de l’économie malienne et développer un modèle pour la fiscalisation

de l’économie parallèle, Ministère de l’économie et des finances, Secrétariat général, PAGAM/ GFP II, janvier

2016

26

Au Mali, l’Aide publique n’a jusqu’à présent pas été en mesure de préparer sa propre relève.

Est-elle suffisamment alignée sur les priorités nationales ? Le constat est que ce sont les

stratégies nationales qui sont plutôt alignées sur les orientations des donateurs pour bénéficier

de l’APD. Dans ces conditions, ce n’est donc pas l’APD qui est en cause, mais bien l’usage qui

en est fait. En l’absence de bonnes politiques économiques et d’une bonne planification de son

utilisation, l’efficacité de l’Aide publique au Développement est des plus aléatoires.

D’où la nécessité de mobiliser les ressources intérieures et de créer les conditions pour attirer

les Investissements Directs Étrangers (IDE) pour promouvoir les investissements dans le Pays.

Les IDE constituent une solution sans endettement pour la relance des investissements. Il est

généralement admis que lorsqu’il y a insuffisance d’épargnes mobilisables, l’IDE peut devenir

un moyen de lever ce goulot d’étranglement.

En outre, le financement innovant est défini comme un mécanisme complémentaire à l’APD et

destiné à lever des fonds pour le développement. C’est pour relever les défis du financement du

développement que de nouveaux instruments ont été conçus : les envois de fonds des migrants,

les apports contributifs du marché financier sous régional, de la finance islamique, des Euro-

bons et du Partenariat Public Privé (PPP). Ils compensent et complètent les flux de ressources

traditionnelles.

Une récente publication du Centre d’Étude et de Réflexion au Mali (CERM) en 20193, observe

que : « Aujourd’hui, dans le processus de l’APD, le souci généralisé est plus celui de recevoir

plus d’aides que celui de développer des stratégies locales pour sortir de l’éternel état d’assisté.

Y-a-t-il une volonté réelle des bénéficiaires de sortir de cette situation d’assistés ? Les

donateurs sont-ils tous sincères ? Certains n’utilisent-ils pas l’aide comme Cheval de Troie

avec un autre agenda que la contribution au développement du pays bénéficiaire ? »

Au nombre des facteurs qui ont eu de l’influence sur l’aide, on peut citer les différentes mesures

prises par le Mali depuis l’adoption de la Déclaration de Paris sur l’APD, en mars 2005. Parmi

celles-ci, on retiendra la signature en 2006 de l’Arrangement Cadre entre le gouvernement du

Mali et les partenaires au développement du Mali relatif aux appuis budgétaires ; les

Arrangements Spécifiques entre le Gouvernement et les PTF relatifs aux appuis budgétaires

sectoriels en faveur des secteurs de la santé (sanitaire et social) et de l’éducation en 2006. On

notera également la mise en place du Secrétariat à l’Harmonisation de l’Aide (SHA) et le Pool

Technique des PTF.

2.3. Évaluation de la Déclaration de Paris sur l’efficacité de l’aide

Des décennies d'expériences d'aide au développement ont permis de constater qu'une assistance

technique externe ne peut seule conduire au développement durable des pays en

développement. En plus, les représentants de la communauté de développement internationale

3 Centre d’Etudes et de Réflexion au Mali (CERM) : l’Aide internationale, facteur d’émancipation ou de
dépendance ? Contribution de Mohamed DIALLO, juin 2019

27

se sont accordés sur le fait que la relation traditionnelle entre donateurs et bénéficiaires avait

tendance à favoriser une situation de dépendance.

La remise en cause des pratiques anciennes a permis de repenser toute la philosophie de l’aide.

Les résolutions issues de cette remise en cause sont consignées dans des documents historiques

connus sous les noms de Déclaration de Rome sur l’harmonisation de l’aide (2003) et de

Déclaration de Paris sur l'efficacité de l'aide (2005), suivis du Programme d’Action d’Accra

(2008) et du partenariat de Busan (2011).

La Déclaration de Paris et le Programme d'action d'Accra sont ancrés dans cinq principes

fondamentaux, nés de décennies d'expériences de ce qui fonctionne ou non dans le secteur du

développement. Ces principes ont reçu l'appui de la Communauté internationale vers un

changement positif des pratiques de l'aide.

La norme pour les receveurs d'aide est désormais d'élaborer leurs propres stratégies nationales

de développement avec leurs parlements et les électeurs (appropriation); pour les donneurs,

elle est de soutenir ces stratégies (alignement) et de travailler à accorder leurs efforts dans les

pays (harmonisation); elle est d'être orientée vers l'atteinte de buts précis et l'amélioration du

suivi de ces objectifs (Gestion axée sur les résultats); et pour les donateurs comme les

receveurs d'être conjointement responsables de la réalisation de ces objectifs (responsabilité

mutuelle).

Au-delà des principes de l'efficacité de l'aide, la Déclaration de Paris (2005) présente une

Feuille de route pratique et orientée vers l'action pour améliorer la qualité de l'aide et son impact

sur le développement. Elle met en place une série de mesures spécifiques de mise en œuvre et

établit un système de suivi pour évaluer les progrès et garantir que les donneurs et receveurs se

rendent mutuellement des comptes pour leurs engagements.

Prévu pour renforcer et approfondir la mise en œuvre de la Déclaration de Paris, le Programme

d'Action d'Accra (PAA, 2008) fait le bilan des progrès et établit un programme pour accélérer

le déploiement vers la réalisation des objectifs de la Déclaration de Paris. Il propose les quatre

principaux domaines d'amélioration suivants :

✓ Appropriation « Les pays ont plus d'influence sur les processus de développement à

travers une plus large participation à la formulation des politiques de développement,

un plus fort leadership dans la coordination de l'aide et une plus grande utilisation des

systèmes nationaux pour l'acheminement de l'aide ».

✓ Partenariats inclusifs « Tous les partenaires participent pleinement - dont les donneurs

du Comité d'assistance de l'aide de l'OCDE et les pays en développement, ainsi que les

autres donneurs, fondations et la société civile ».

✓ Obtention de résultats « L'aide est axée sur un impact réel et mesurable du

développement ».

✓ Développement des capacités « Construire la capacité des pays pour gérer leur propre

futur repose aussi au cœur du PAA ».

28

Le Partenariat de Busan (2011), pour une coopération efficace au service du

développement, est le quatrième forum de haut niveau sur l’efficacité de l’aide. A Busan, il a

été question de construire un nouveau partenariat mondial pour le développement, ouvert à la

diversité et tenant compte des rôles distincts que toutes les parties prenantes de la coopération

peuvent jouer. Le fondement de cette nouvelle coopération s’inspire des principes de la

Déclaration de Paris tout en les adaptant aux préoccupations des pays en développement.

Le Nouveau Partenariat de Busan a été élargi à d’autres dimensions qui n’étaient pas bien

explicitées dans la Déclaration de Paris, il s’agit :

➢ de l’inclusion de nouveaux acteurs comprenant les pays à revenu intermédiaire, les

partenaires dans la coopération sud-sud et triangulaire et les organisations de la société

civile ;

➢ de la promotion d’un développement durable dans les situations de conflit et de

fragilité ;

➢ du ciblage des partenariats afin de renforcer la résilience et de réduire la vulnérabilité

face aux situations difficiles ;

➢ de la lutte contre la corruption et les flux financiers illicites ;

➢ du financement de la lutte contre le réchauffement climatique ;

➢ des actions en partenariat vers la réalisation des OMD et au-delà.

2.4. Impacts

Le résultat des engagements pris par les PTF et le Gouvernement, dans le cadre de la

Déclaration de Paris, du Plan d’Action d’Accra et du Nouveau Partenariat de Busan, reste

mitigé.

Appropriation

L’appropriation des politiques économiques est une réalité au Mali depuis 2002. En effet,

le gouvernement malien a mis en place un cadre institutionnel, des structures, des outils et des

mécanismes qui lui permettent, souverainement, de définir dans un document unique de

référence ses politiques et stratégies de développement. Cette souveraineté est assez réduite à

cause d’une forte implication des partenaires extérieurs dans la formulation et la mise en œuvre

des politiques et stratégies de développement. Les suggestions des PTF, représentés dans les

cadres de concertation du CSLP, influencent les décisions. Ce constat est corroboré par la

prédominance de « l’Appui-projet hors Budget d’État » comme instrument de financement par

les partenaires.

Alignement sur les priorités nationales

Les progrès notables sont constatés dans l’alignement des partenaires multinationaux sur les

priorités nationales. Cet alignement est facilité par la prépondérance des initiatives des donneurs

dans l’élaboration et la mise en œuvre des politiques, programmes et projets au point de

d’inverser le principe de l’alignement qui devient « l’alignement des priorités nationales sur

les orientations des donneurs » ; cela est dû en partie au faible leadership du Gouvernement du

29

Mali.

Il est écrit en page 11 du document de la Politique Nationale de Gestion de l’Aide

(PONAGA) : « L’allocation de l’aide par nature, par instrument, par région, par secteur est un

résultat ex-post, mais ne fait pas nécessairement l’objet d’orientations stratégiques en amont.

La division du travail entre PTF s’opère sans une réelle implication de la partie

gouvernementale. L’absence de vision stratégique de l’aide amenuise le leadership de

l’administration et du gouvernement, ce qui nuit à la coordination et à l’allocation optimale de

l’aide des différents partenaires techniques et financiers. »

Harmonisation

Les conditionnalités et les procédures de décaissement, y compris celles des marchés publics

de l’aide, variant d’un donateur à un autre, ralentissent son absorption. En effet, il ressort de

l’examen des rapports CRMT du SHA que moins de la moitié des aides n’est pas alignée sur

les systèmes et procédures nationaux, contrairement aux engagements de la Déclaration de Paris

sur l’efficacité de l’aide, à cause du fait qu’il n’existe pas encore de méthodologie standard pour

les évaluations ex ante. Pour pallier cette absence, un fonds d’études et de préparation des

projets, géré par le Ministère de l’Economie et des Finances à travers la DNPD, a été mis en

place depuis 2014 pour la conception de projets dans certains secteurs. Cependant,

l’insuffisance des crédits alloués à ce fonds ne permet pas l’évaluation systématique et complète

de l’ensemble des projets.

Redevabilité

La redevabilité mutuelle et la qualité des résultats sont fonction du système d’information

existant. L’application de la Gestion Axée sur les Résultats (GAR) permet non seulement de

les suivre, mais aussi de remonter régulièrement l’information sur l’évolution des projets et des

programmes au niveau de toutes les parties prenantes. Pour le moment, le Mali ne dispose pas

d’outil informatisé qui permette de gérer l’ensemble des informations sur les programmes et

projets de coopération. Les outils existants à savoir le CRMT et le Système Intégré de Gestion

des Investissements Publics (SIGIP) souffrent de lacunes : fiabilité des chiffres, simplicité de

l’outil, absence de procédures et manque d’implication des PTF. L’aide ne fait pas l’objet

d’évaluation et de capitalisation systématique. Elle a des résultats concrets sur le terrain, mais

souffre d’un déficit de communication et de veille citoyenne.

Toutefois, le système est en cours de modernisation dans le cadre d’un Schéma Directeur

Informatique (SDI) en gestation. Aussi La base de données sur la Coopération mise en place en

2018/2019 par la DCM avec l’appui du Gouvernement Japonais représente un espoir à cet

égard.

30

III. DIFFERENTS MODES DE GOUVERNANCE ET DE GESTION

DES PROJETS /PROGRAMMES

Ce chapitre porte la réflexion sur les deux niveaux de la gouvernance, à savoir :

i) la gouvernance de réseaux et de partenariats qui correspond aux relations officielles

ou non entre l’Etat (et ses composantes) et les PTF, combinées avec des mécanismes

de responsabilisation ; et

ii) l’administration et la gestion des projets et des programmes de développement.

Les différents modes de gouvernance et de gestion des projets et des programmes découlent

directement du jeu des acteurs et de leurs stratégies. Cette diversité de réseaux et de

31

partenariats crée souvent des distorsions dans le fonctionnement des projets et des programmes.

Les gestionnaires ont l’obligation de trouver une combinaison optimale entre les procédures

nationales et celles des partenaires qui impliqueraient fortement les bénéficiaires.

3.1. Niveau de l’Etat

La gouvernance des projets et des programmes est impactée par le système de planification, le

cadre institutionnel et réglementaire, les organes d’administration et de gestion, les outils et les

procédures de gestion.

3.1.1. Système de planification

Pour améliorer le bien-être de sa population, le Mali a toujours conçu et mis en œuvre plusieurs

politiques économiques telles que la planification centralisée matérialisée par les plans

quinquennaux de développement économique et social, un programme triennal de

redressement, la politique d’ajustement structurel et les politiques de réduction de la pauvreté.

Le CREDD 2019-2023 en cours a intégré les ODD dans ses objectifs. Dès le début des années

2000, le système de planification repose sur la prospective qui permet de construire la vision et

de définir les grandes orientations stratégiques, la planification stratégique, la programmation,

la budgétisation, la mise en œuvre des projets et des programmes et le suivi-évaluation.

3.1.1.1. Etudes Nationales Prospectives

De 1997 à 2019, les Autorités ont réalisé une étude nationale prospective et construit une

deuxième vision qui servira de base pour la très prochaine étude prospective. L’Étude

Nationale Prospective Mali 2025 (ENP "Mali 2025") finalisée en 1999, a permis de construire

la vision des Maliens sur l’évolution de leur société à l’horizon d’une génération. Dans cette

première étude nationale prospective, la vision est stipulée comme suit :« Conjuguer sagesse,

authenticité et dynamisme pour faire du Mali, une nation prospère, performante et moderne

dont le peuple aura su se saisir résolument de son propre devenir pour demeurer un Peuple

Uni dans sa riche diversité, tourné vers un But commun et ayant une Foi indéfectible en son

avenir. » Le rapport de cette première ENP a été adopté en Conseil des Ministres le 06 décembre

2000 et le Gouvernement a décidé que le CSLP en soit le cadre d’opérationnalisation. Ainsi

« l’ENP Mali 2025 » a constitué la ligne directrice des quatre documents stratégiques cités ci-

dessus.

A la fin du CREDD 2016-2018, le Gouvernement du Mali a décidé d’élaborer une nouvelle

stratégie nationale de développement (CREDD 2019-2023) et de réaliser par la même occasion

une nouvelle vision de développement de long terme à travers une l’Étude Nationale

Prospective « Mali 2040 ». C’est dans ce cadre que l’analyse diagnostique a permis de

déterminer une nouvelle vision de développement devant servir de socle à la prochaine étude

nationale prospective Mali 2040 ; cette nouvelle vision libellée comme suit : « Un Mali bien

gouverné, où le vivre ensemble harmonieux des différentes composantes de la société est

restauré, la paix consolidée et la sécurité collective et individuelle assurée dans l’unité, la

cohésion et la diversité, où le processus de création de richesse est inclusif et respectueux de

32

l'environnement et où le capital humain est valorisé au bénéfice notamment des jeunes et des

femmes ».

3.1.1.2. Cadre Stratégique pour la Relance Économique et le Développement

Durable (CREDD 2019-2023) :

Le Cadre stratégique pour la Relance Economique et le Développement Durable (CREDD)

2019-2023 est le principal document de référence

en matière de politique de développement

économique, social et culturel du Mali sur la

période indiquée. Il est aligné sur les ODD et les

ambitions de « l’Agenda 2063 » de l’Union

Africaine. La stratégie du CREDD 2019-2023

vise à emmener les Maliens à penser autrement

leur développement et à changer leurs modes de

production et de consommation.

En s'appuyant sur le diagnostic stratégique de

l’étude nationale prospective "Mali 2040" et les

défis du développement, le CREDD 2019-2023 a

dégagé cinq axes stratégiques déclinés en

objectifs globaux et spécifiques, et en lignes

d'action. La présente étude s’inscrit dans le cadre

de l’axe stratégique 1 qui est intitulé

« Consolidation de la démocratie et amélioration

de la gouvernance ».

En effet, la gouvernance constitue le nœud du

développement durable. Elle peut être l’élément

déclencheur pour une paix et une sécurité

durables, pour des services sociaux de qualité,

pour une économie forte et inclusive et pour une

gestion durable des ressources naturelles.

Avec la certitude que la mise en œuvre du

CREDD 2019-2023 va améliorer de façon

significative la gouvernance sous toutes ses

formes en permettant plus de redevabilité, de transparence, de responsabilisation des citoyens

et des communautés, on s’attend, in fine, aux résultats et impacts tangibles de la mise en œuvre

des politiques, programmes et projets de développement.

Le cadrage macroéconomique et budgétaire du CREDD 2019-2023 a été réalisé sous forme de

deux scénarios : un optimiste et un tendanciel. Le second scénario est basé sur un taux de

croissance moyen annuel de 4,9%, sur la période 2019-2023. Le coût global de la mise en œuvre

Articulation CREDD et ODD

Dans les grandes lignes seulement pour

offrir un ancrage aux différents groupes

de résultats des ODD.

Pendant que la mise en œuvre du

CREDD procède par déclinaison des

objectifs du niveau national vers les

Régions, la mise en œuvre des ODD

implique une planification spécifique

(sectorielle/multisectorielle) et

territoriale ascendante (des Communes

vers le niveau national) avec

intégration des ODD dans les PDSEC

et autres documents de planification

décentralisés. Le choix des cibles

prioritaires des ODD, leur mise en

œuvre et leur financement ne relèvent

pas de projets ou de programmes type

CREDD ou CSCRP (financés par le

BSI), mais des organes délibérants et

des budgets réguliers des Collectivités

territoriales. Autant le processus

CREDD se situe à un niveau

stratégique, autant celui des ODD

relève de l’opérationnel et ses résultats

contribuent à alimenter les objectifs

stratégiques du CREDD. Aussi

fusionner le dispositif institutionnel de

pilotage et de suivi-évaluation des 2

exercices conduit inévitablement à

rendre inopérants les mécanismes de

planification, de coordination et de

suivi -évaluation des ODD

33

du CREDD 2019-2023 est évalué à 13 876 milliards de FCA, hors service de la dette publique,

soit une moyenne annuelle de 2 775,2 milliards de FCFA.

Le CREDD 2019-2023 vise également un objectif de réduction de la pauvreté de 5%, pour

amener l’incidence de la pauvreté de 44,9% en 2017 à 39,2% en 2023. Un dispositif de suivi-

évaluation existe. Il a été institué par le décret N°2018-623 /PM-RM du 08 août 2018 fixant les

mécanismes institutionnels de pilotage et de suivi-évaluation du Cadre Stratégique du CREDD

et des ODD. Ce dispositif de suivi-évaluation comprend cinq niveaux qui sont : i) le Comité

National d’Orientation Stratégique (CNOS) ; ii) le Comité de Pilotage ; iii) aux niveaux

régional et local, le suivi-évaluation est assuré par les CROCSAD, CLOCSAD, CCOCSAD

respectivement aux niveaux des régions, des cercles et des communes ; iv) la Commission

Mixte Mali-Partenaires ; v) le Secrétariat Technique assuré par la Cellule Technique de

Coordination du CSLP.

3.1.1.3. Planification Stratégique et planification opérationnelle

A partir du Séminaire National sur le Renouveau de la Planification au Mali (Ségou, janvier

1996), le système de planification a rompu avec les pratiques anciennes, pour s’appuyer sur la

vision, la chaine Planification-programmation-budgétisation-suivi (PPBS). Les principaux outils

adoptés à cet effet sont :

✓ la prospective ;

✓ la planification stratégique et opérationnelle basée sur le Manuel de Procédures de

Programmation et de Suivi-Evaluation des Investissements Publics au Mali ;

✓ la programmation triennale des investissements (PTI), le budget spécial d'investissement

(BSI) qui est la tranche annuelle du PTI ;

✓ le budget d'Etat et le budget programme ;

✓ la base de données informatisée sur les projets dénommée Répertoire National des Projets

(RNP) ;

✓ la gestion axée sur les résultats et l’instauration de divers cadres de concertation et de

revues (CNOS, Comité de pilotage, Commission mixte Mali- Partenaires, revue CREDD,

revue des projets et desprogrammes, revues sectorielles, revues régionales, revues

budgétaires, etc.) ;

Ces mesures visent à améliorer le mécanisme de programmation, de budgétisation, d’exécution

et de suivi-évaluation des actions de développement à travers une analyse critique de la

performance et des réalisations des projets et des programmes, l’identification des contraintes

et la formulation des recommandations nécessaires à leur mise en œuvre. Le Manuel de

Procédures de Programmation et de Suivi Evaluation des Investissements Publics (MPPSEIP)

offre un cadre institutionnel robuste et complet au processus de planification même si sa mise

en œuvre rencontre des difficultés. C’est pourquoi l’analyse critique de la performance des

projets programmes passe par un examen minutieux des étapes, des rôles et responsabilités des

acteurs et de l’articulation des différents instruments de gestion. Le cycle de gestion des

investissements publics comporte en cinq (5) phases ou étapes principales qui sont : (1)

l’identification, (2) la préparation/formulation, (3) l’évaluation ex-ante, (4) la mise en œuvre,

34

(5) l’évaluation ex-post. En plus des cinq phases académiques, le Mali a inséré deux nouvelles

phases avant celle de la mise en œuvre à savoir : la sélection des projets et des programmes et

la programmation des investissements publics.

3.1.2. Faiblesses et difficultés du système de planification

Les nombreuses structures impliquées dans le processus de planification tirent leur légitimité

de leurs textes de création, de leurs missions, de leurs attributions spécifiques et de leurs champs

d’intervention respectifs. Les premières difficultés rencontrées au plus haut niveau sont de deux

ordres : l’instabilité gouvernementale et le manque de clarification des missions de certaines

structures.

3.1.2.1. Fréquents remaniements ministériels

Pendant presque quatre (4) législatures de 2000 à 2019, le Mali a connu 16 nominations de

Premier ministre, avec une durée moyenne des fonctions de 15 mois ; 24 nominations des

membres du Gouvernement et 21 rectificatifs de décret portant nomination des membres du

Gouvernement ou réaménagements techniques. Ces changements fréquents, qui

s’accompagnent le plus souvent d’une modification de la structure du gouvernement (création

des nouveaux départements, fusion ou éclatement de certains, suppression d’autres), sont dus

aux aléas politiques (récompense des amis politiques, népotismes, punition des insoumis). Le

Ministère chargé du Plan illustre très bien cette situation. En effet, il a été souvent un

département à part entière, parfois supprimé ou fusionné avec l’économie ou l’aménagement

du territoire quand bien même la mission de planification reste une fonction régalienne de

l’État.

A chaque remaniement ministériel, la longue période d’installation de nouvelles équipes

(nominations, passation de services, appropriation des dossiers) pénalise la gestion des projets

en termes de délai d’exécution, du taux de décaissement, etc. Une autre conséquence des

fréquents remaniements réside dans la répartition des services publics entre la Primature et les

Ministères. Il ressort de l’examen du décret N° 2019-0332/PM-RM du13 mai 2019, portant

répartition des services publics entre la Primature et les Département ministériels ce qui suit :

- onze (11) CPS sont réparties entre l’ensemble des Ministères ; ce qui crée un

déséquilibre dès qu’il existe un département dominant ;

- certaines ministères n’ont pas de services publics sous leur tutelle, mais il leur est

attribué « pour emploi » des services d’autres départements. C’est le cas du Ministère

de l’Intégration Africaine ;

- l’incompréhension de la tutelle de certains services tels que l’INSTAT et le CERCAP

placés sous la tutelle du Ministère de l’Aménagement du Territoire et de la Population ;

- la répartition de certains services entre le Ministère de la Santé et des Affaires Sociales

et le Ministère de la Solidarité et de la Lutte contre la Pauvreté suscite des interrogations.

3.1.2.2. Insuffisances dans la clarification du rôle et des missions de certaines structures

35

Il a été constaté que certains disfonctionnements ou absences de coordination proviennent d’un

manque de clarté des missions de certaines structures. Par exemple, l’empiètement de fonctions

apparait souvent entre les CPS, les Directions Techniques des Sous-secteurs et les Directions

des Finances et du Matériel. Par ailleurs, la Direction Générale de la Dette Publique (DGD), la

Direction de la Coopération Multilatérale (DCM) et la DNPD connaissent des chevauchements

de missions de suivi.

3.1.2.3. Difficultés dans l’application du Manuel de Procédures de Programmation et de

Suivi Evaluation des Investissements publics (MPPSEIP)

La DNPD a réalisé en 2017, dans le cadre du Programme d’Appui à la Gouvernance

Economique (PAGE), plusieurs études pour améliorer le cadre général de la planification et de

la programmation des investissements publics. L’étude n°5, intitulée « Conception d’un guide

et outils d’élaboration et de formulation des projets d’investissements publics et de partenariat

public et privé » a identifié les principales difficultés depuis 2003 dans l’application du manuel

qui se résument comme suit :

Les étapes d’identification/préparation/formulation/et de la sélection sont confrontées au

manque de concertation entre les Directions techniques des Sous-secteurs, les CPS et la DNPD

concernant le choix technique des idées, le renseignement des fiches et la centralisation des

projets et des programmes. Les mécanismes de programmation et de budgétisation connaissent

des problèmes de traçabilité des procédures et de coordination entre les acteurs concernant

l’arbitrage au niveau du BSI, d’harmonisation du PTI et du BSI avec les modalités

d’intervention du Fonds National de l’ANICT. L’insuffisance chronique des ressources

financières (internes et externes) et l’allocation non optimale du disponible constituent un

handicap majeur pour la réalisation des projets et des programmes.

3.1.3. Gestion des projets et des programmes

Après l’analyse du système de planification au Mali, qui constitue le niveau de gouvernance de

réseaux et de partenariats correspondant aux relations officielles ou non entre l’État et ses

partenaires, il est question dans cette section de porter la réflexion sur la réalisation proprement

dite de l’action d’investissement public ou la gestion directe des projets et des programmes.

3.1.3.1. Cadre juridique et réglementaire des projets et des programmes

Cette réflexion repose sur le cadre juridique et réglementaire, les outils et procédures de mise

en œuvre.

3.1.3.1.1. Cadre juridique et réglementaire

En dehors du Manuel de Procédures de Programmation et de Suivi-Evaluation des

Investissements Publics au Mali, le pays ne dispose pas d’une réglementation générale

exclusivement réservée à l’exécution des projets et des programmes de développement. Il faut

ajouter à ce manuel l’ensemble des textes législatifs et réglementaires des structures impliquées

dans la gestion des projets dont :les Directions sectorielles, les CPS, la DFM, la DNPD, la DGB,

36

la DGDP, la DNCF, la DGMP-DSP et l’ARMDSP, la DNTCP, l’Unité PPP, la DGI. Les

procédures des PTF font également partie du cadre juridique des projets et des programmes.

3.1.3.1.2. Modalités de gestion

L’ancrage institutionnel, la structure organisationnelle et le fonctionnement d’un programme

ou d’un projet dépendent des paramètres suivants : la nature, la taille, les objectifs et les moyens

du projet ou programme. En règle générale, ces paramètres sont déterminés à l’évaluation ex-

ante du programme ou du projet et consignés dans le descriptif du projet ou du programme.

❖ Organes d’Orientation, d’Administration des projets et des programmes de
développement : Le Comité de pilotage.

Il est créé pour chaque programme et projet de développement un organe d’orientation et de

pilotage, généralement appelé « Comité de pilotage » dont la composition et le fonctionnement

sont fixés par arrêté du Ministre en charge de la tutelle technique. L’objectif du Comité de

pilotage est de permettre à l’Agent d’exécution d’avoir accès à diverses parties prenantes qui

peuvent donner des conseils en matière de réalisation. Il permet, en effet, de concevoir des

approches participatives au développement et d’établir des partenariats élargis avec la société

civile, le secteur privé et le Gouvernement. Si la création d’un comité de pilotage est jugée

opportune pour atteindre les objectifs du programme ou projet, le document du projet doit en

préciser les responsabilités.

❖ Unité de gestion des projets et des programmes de développement

L’unité de gestion du programme et ou du projet est généralement une structure légère

spécifique chargée de la mise en œuvre des activités et dont la direction est assurée par un

coordonnateur et/ou un directeur national.

Par rapport au modèle général, le personnel de l’unité de gestion comprend :

▪ le coordonnateur ;

▪ un expert (ou assistant) administratif et financier ;

▪ un (des) expert (s) selon la mission et les activités du programme ou du projet ;

▪ un(e) assistant (e) de direction ;

▪ le personnel d’appui : chauffeur(s), coursier, gardien,

Cette structure peut être étoffée par des chefs d’antennes lorsque la dimension spatiale le

permet.

La réussite de la mise en œuvre d’un projet ou d’un programme dépend essentiellement de

l’utilisation efficace des outils et procédures de gestion qui sont mis à la disposition de l’Unité

de gestion.

3.1.3.2. Outils et procédures de gestion des projets et des programmes

L’administration du personnel, la gestion financière et comptable, l’acquisition des biens et

services et le suivi évaluation font l’objet de ce sous chapitre.

37

3.1.3.2.1. Administration du personnel

Dans les documents de projet, un plan détaillé de la structure de gestion du projet est préparé et

inclus comme annexe. Ce plan contient les informations suivantes :

- le plan de recrutement du personnel pour la mise en œuvre du projet ;

- les descriptions de poste pour tout le personnel de gestion ;

- la description de tout arrangement pour la coordination entre les organisations

participantes ou entre les niveaux central, régional et local.

Le principe directeur en matière de recrutement est d'assurer aux programmes et aux projets les

services de personnes de nationalité malienne qui possèdent les plus hautes qualités de

compétences professionnelles, d'intégrité morale et de connaissance de la législation du travail.

Le recrutement du personnel se fait conformément aux procédures nationales, suivi de l’avis de

non objection du PTF. Toutefois, lorsque parmi les Maliens intéressés par le poste, aucun ne

remplit les conditions de recrutement, le programme ou le projet peut recourir aux services des

Volontaires des NU ou à une assistance technique après avis de son Comité de Pilotage et celui

du PTF. Cependant l’Assistance technique est souvent une conditionnalité « imposée ».

3.1.3.2.2. Gestion financière et comptable

➢ Ressources financières d’un projet :

D’une manière générale, les apports des partenaires techniques et financiers et ceux du

Gouvernement constituent l’essentiel des ressources d’un projet ou d’un programme.

L’ensemble des ressources nécessaires pour la réalisation d’un projet est consigné dans un

tableau appelé tableau de financement. Celui - ci donne le coût total du projet, les limites

financières de chaque PTF par composante (résultat/produit) et par activité. Il est codifié et

catégorisé suivant les composantes du projet.

La contribution malienne peut prendre diverses formes (exemple : le local servant de siège du

projet ; la prise en charge des frais de gardiennage ; la consommation d’eau et d’électricité ou

les factures de téléphone, etc.). Dans tous les cas, elle est inscrite au BSI et sa mobilisation suit

les règles de la comptabilité nationale.

➢ Gestion budgétaire

Le budget est la traduction financière des activités du programme ou du projet. Il récapitule

l’ensemble des apports financiers du projet ou du programme. Il est élaboré au moment de sa

formulation et couvre la durée du programme ou du projet. Le coordonnateur, en se référant au

document de projet ou programme, élabore un budget annuel basé sur le plan de travail annuel,

procède aux différentes révisions budgétaires périodiques et veille à établir une passerelle entre

les postes budgétaires et les référentiels du PTF en matière de gestion de projets.

Les activités du projet ou du programme, financées par la contrepartie nationale, doivent être

évaluées suffisamment tôt pour tenir compte du calendrier de préparation du budget de l’Etat.

La mise en place de la contrepartie nationale est généralement une condition de mobilisation

des ressources extérieures.

38

➢ Gestion comptable

Les modalités de gestion financière et comptable des projets et des programmes de

développement reposent sur la comptabilité générale et patrimoniale, la comptabilité analytique

et la comptabilité budgétaire. La comptabilité retrace les opérations de trésorerie, les opérations

faites avec les tiers, les mouvements du patrimoine et des valeurs d’exploitation.

Le projet ou le programme peut disposer, pour son fonctionnement, d’un ou de plusieurs

comptes bancaires auprès d’une banque commerciale de la place. Le compte bancaire est

alimenté exclusivement par les avances de fonds. L’alimentation du compte bancaire par le PTF

est conditionnée à : la disponibilité budgétaire, l’établissement du rapport financier trimestriel

à travers le formulaire du PTF, la production du rapport d’exécution technique du trimestre

précédent suivant le modèle de la gestion axée sur les résultats, la présentation d’un plan de

travail pour le trimestre à venir, la présentation des différents journaux comptables (banque,

caisse et Opérations Diverses) relatifs aux mouvements de fonds du trimestre précédent et la

présentation de l’état de réconciliation bancaire accompagné des relevés d’extrait de comptes

et du procès-verbal de vérification de caisse.

Les principes comptables des projets et des programmes obéissent à la fois aux principes de la

comptabilité publique et à ceux du PTF en vigueur. Par conséquent, le comptable du projet doit

maîtriser l’organisation comptable, le système informatique de gestion globale des ressources,

les plans comptables (classes et types de compte), les livres et les supports comptables.

3.1.3.2.3. Acquisition des biens et services

Le dispositif actuel repose principalement sur :

1) le Décret n°2015-0604/P-RM du 25 septembre 2015 portant code des Marchés publics et

des Délégations de service public. Il définit le marché public comme « le contrat écrit

conclu à titre onéreux par une autorité contractante pour répondre à ses besoins en matière

de travaux, de fournitures ou de services au sens du présent décret. » (Article 2).

La Direction Générale des Marchés Publics est l’organe chargé du contrôle a priori de la

procédure de passation des marchés publics et des délégations de service public.

2) la loi n° 2011-030/P-RM du 24 juin 2011 portant modification de la loi n°08-023 du 23

juillet 2008 relative à l’Autorité de Régulation des Marchés Publics et des Délégations de

Service Public. Cette Autorité a pour mission d’assurer la régulation du système de

passation des marchés publics et des conventions de délégation de service public en vue

d’en croître la transparence et l’efficacité..

3) la loi n° 2016- 061/P-RM du 30 décembre 2016 relative aux Partenariats Public Privé et

le décret n°2017-0050/PM-RM du 09 février 2017 portant création de l’Unité de

Partenariat public-privé.

39

Les deux premiers textes ont été élaborés sur la base des standards internationaux notamment

les Accords de l’Organisation mondiale du commerce (OMC). Par ailleurs, ils ont été

harmonisés avec les Directives n°04/2005/CM/UEMOA du 9 décembre 2005 portant

procédures de passation, d’exécution et de règlement des marchés publics et des délégations de

service public dans l’Union Économique et Monétaire Ouest Africaine (UEMOA) et

n°05/2005/CM/UEMOA du 9 décembre 2005 portant contrôle et régulation des marchés

publics et des délégations de service public dans l’Union Économique et Monétaire Ouest

Africaine (UEMOA).

Les objectifs et les principes de la passation des marchés sont clairement définis dans les textes

visés ci- dessus sans perdre de vue les procédures des PTF. Le coordonnateur établit au début

de chaque année, un plan annuel de passation des marchés qu’il communique à la DFM du

ministère pour transmission à la DGMP.

L’alignement des PTF derrière les procédures nationales de passation des marchés, qui est un

principe acquis de la Déclaration de Paris, perd sa teneur à cause de l’article 7 du Code des

marchés publics sus-visé. Selon cet article « Les marchés financés par des ressources

extérieures sont soumis aux dispositions du présent décret, dans la mesure où elles ne sont pas