F841

L’ODHD, un EPST au service de l’évaluation de la pauvreté et de la promotion du Développement Humain Durable au Mali

Fiscalité et dépenses budgétaires des communes du Mali Analyse financière des comptes de gestion

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EQUIPE D’ELABORATION DU RAPPORT SUR LA FISCALITE ET DEPENSES BUDGETAIRES
DES COMMUNES DU MALI

Supervision Générale
Bourema F. BALLO ……………......................................................…...…Directeur Général - ODHD/LCP
Daouda COULIBALY ……….................................................................… Head of SDC Integration – PNUD Mali
Rodolphe Ademonkoun MISSINHOU ............................................ ..........Economiste principal du PNUD
Mme COULIBALY Nana SAMAKE ......................................................... ...Assistante

Encadrement technique
Djakaridia KAMATE …………………………………..................................Economiste à l’ODHD/LCP
Aminata Ali TRAORE ……………………………...................................... Statisticien à l’ODHD/LCP
Ely DIARRA ……………………….............................................………….Economiste - Informaticien à l’ODHD/LCP
Mody SIMPARA ……………………....……..……..................................…Statisticien à l’ODHD/LCP
Moussa HAIARA ……………………................................................……. Statisticien à l’ODHD/LCP
Seydou MAGASSA .................................................................................Sociologue
Sogona Binta Fadd DIABY ......................................................................Socio-Anthropologue
Abdoulaye dit Noël CISSOKO .................................................................Chargé de Communication
Ismaila COULIBALY ............................................................................... Chargé de la Documentation
Massa COULIBALY .................................................................................Consultant – Economiste de développement - GREAT
Boubacar BOUGOUDOGO ......................................................................Consultant – Economiste GREAT
Lansine SOUNTOURA .............................................................................Consultant – Statisticien GREAT

Administration et Gestion

Comité Scientifique élargi

► Président
Abdoulaye I. MAIGA – Ministère de la Santé et du Développement Social
► Membres

Youssouf DIARRA Agent Comptable
Sabane Mahamane MAIGA Comptable Matière Adjoint
Adama M. DIAKITE Appui à la Comptabilité Matière
Madame NIARE Hawa KAREMBÉ Assistante d’équipe
Madame DIALLO Aminata TRAORE Secrétaire

PRENOMS ET NOM SERVICE PRENOMS ET NOM SERVICE
Boubacar D. TRAORE AMM Samba MS KEÏTA CPS/SSDSPF
Ibrahima TRAORE ANICT Mamadou TRAORE CPSI/SDR
Abdoulaye DIABATE BHRPR Adama BARRY CT/CSLP
Mme soumaoro mariam TOUNKARA CARFIP Issiaka DIARRA DGCT
Dramane GUINDO CERCAP Mme SANGHO Adaye SANGHO DGI
Ahmed Cherif FOFANA CNPM Soumaïla TOGO DGCT
Seydou KEÏTA CNRST Aïssata B. TROARE DND
Yoro KABA CNSC/Mali Seydou OUOLOGUEM DNDS
Mamadou TRAORE Coopération Allemande Ishaga COULIBALY DNP
Zalihatou TOURE DIALL CPS/CI Ousmane CISSE DNPA
Oumar TAMBOURA CPS/ETC Mmr TOURE Kadidia OUOLOGUEM DNPSES
Moctar Chidy DICKO CPS/Justice Abdoulaye GUINDO DNTCP
Pauline DOUGNON CPS/SATFPSI Kounady SOGOBA HCC
Mamadou BERTHE CPS/SCJ Zenebou DRAME IER
Issa Hamada CISSE CPS/SE Bréhima DIABATE IERGG-MA
Mariko Mama DJIRE CPS/SEEUDE Djimé TRAORE ONEF
Bourala N. KEÏTA CPS/SICAEPIP COULIBALY Djenèba TRAORE Rectorat/USSGB
Mamadou TRAORE CPS/SME Siaka SANOGO SHA/MEF
Kobéhi Guillaume TOUTOU UNICEF Ousmane Alassane SIDIBE USJPB
Fama KONARE USTTB Mohamed DIALLO Personne Ressource
Massa KONE UNICEF Salif DIALLO Personne ressource

Boubacar MACALOU Personne ressource

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Préface

Au Mali, la décentralisation est présente dans les discours depuis l’indépendance mais, il faut attendre la 3e République pour qu’elle entre réellement dans les faits. Pour ce faire plusieurs textes législatifs et réglementaires
sont entrés en vigueur. Il s’agit notamment :

(i) de la loi N° 93-008 du 11 février 1993 relative aux conditions de la libre administration des collectivités locales,
définissant les collectivités territoriales du Mali qui sont les régions, le district de Bamako, les cercles, les
communes urbaines et les communes rurales, chacune étant dotée de la personnalité morale et de l’autonomie
financière et aucune ne pouvant établir ou exercer de tutelle sur une autre collectivité. Les collectivités
s’administrent librement par des assemblées ou conseils élus qui élisent en leur sein un organe exécutif ;

(ii) de la loi N° 96-059 du 04 novembre 1996 portant création de communes complétée par la loi N° 01-043 du
07 juin 2001 qui crée, sur l’ensemble du territoire national 684 communes qui s’ajoutaient aux 19 communes
existantes ;

(iii) de la loi N° 2017-052 du 02 octobre 2017 déterminant les conditions de la libre administration des Collectivités
territoriales.

Ainsi, le financement de cette promotion du développement et de la démocratie locale se base sur le transfert de
30% des recettes budgétaires sur la base d’un système de péréquation, les subventions des PTF et les ressources
propres (recettes fiscales et non fiscales).

Nonobstant les efforts entrepris par l’Etat et les partenaires techniques et financiers, la décentralisation au Mali
connait des contraintes dont : la lenteur du processus de transferts de compétences, la faiblesse des financements
internes, les difficultés liées à la gouvernance des collectivités, auxquelles il faut y remédier.

L’Observatoire dans sa mission régalienne, pour l’atteinte de son objectif opérationnel 3, relatif aux études et
recherches sur des thèmes d’actualité et d’intérêt national et dans un contexte de développement humain durable,
a réalisé la présente étude dont le thème porte sur “ Fiscalités et dépenses budgétaires des communes du Mali “.
Elle se propose de mettre en évidence les liens entre la fiscalité des communes et le développement humain durable
à travers une analyse basée sur des revues documentaires, des entretiens qualitatifs auprès d’acteurs pertinents
et des données des différentes directions/structures concernées.

Structuré en cinq (5) grandes parties, ce rapport fait cas de conclusion et de recommandations fortes, qui, quand
elles sont mises en œuvre peuvent accélérer l’autonomisation complète des communes. Également, ce rapport
éclairera et aidera les décideurs lors de la prise de décision.

Je n’ai nul doute que si les résultats de cette étude sont exploités, le Mali connaitra une avancée notoire dans la
mise en œuvre de la décentralisation.

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Remerciements

Etablissement public à caractère scientifique et technologique, l’ODHD/LCP est une référence en matière de recherches et d’études dans le domaine du développement humain durable et de la lutte contre la pauvreté.

Le Programme des Nations Unies pour le Développement se réjouit du partenariat fructueux qu’il entretient avec
l’Observatoire, qui joue un rôle précieux d’aide à la prise de décision et un meilleur ciblage des interventions
publiques, aussi bien pour le gouvernement que pour les Partenaires Techniques et Financiers.

Au titre de l’année 2021, le PNUD a appuyé l’ODHD/LCP dans la conduite de l’étude, objet du présent rapport, qui
porte sur “ Fiscalités et dépenses budgétaires des communes du Mali – Analyse financière des comptes de gestion
“. Son objectif général est d’explorer l’adéquation entre la fiscalité des communes et les dépenses budgétaires des
communes en lien avec le développement humain durable. Ce thème est d’autant plus opportun que l’accélération
de la mise en œuvre des Objectifs de Développement Durable passe par leur territorialisation avec un financement
adéquat et durable. Au niveau national, l’étude s’inscrit dans le cadre des axes stratégiques du CREDD et cible
particulièrement l’objectif 5 du Document cadre de politique nationale de décentralisation (DCPND) qui cherche à “
améliorer le financement de la décentralisation “.

Le rapport est le fruit d’un processus inclusif et le résultat d’une franche collaboration entre les structures techniques
étatiques, les organisations de la société civile, le secteur privé et les partenaires techniques et financiers du Mali.
Ces structures réunies au sein du comité scientifique élargi ont joué un grand rôle dans le cadre de l’élaboration de
ce rapport. Qu’elles trouvent ici l’expression de notre reconnaissance.

Qu’il me soit permis d’encourager et de remercier l’équipe ODHD/LCP pour son pilotage technique ainsi que le
bureau d’études pour la qualité du document.

En terminant, je souhaiterais exprimer ma profonde gratitude au Ministre de la Santé et du Développement social
pour la supervision de l’étude et la qualité du partenariat qui nous lie.

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Table des matières


EQUIPE D’ELABORATION DU RAPPORT SUR LA FISCALITE ET DEPENSES BUDGETAIRES DES
COMMUNES DU MALI ..........................................................................................................................................1
Préface...................................................................................................................................................................3
Rémerciements.....................................................................................................................................................4
Table des Matières................................................................................................................................................5
Liste des tableaux ................................................................................................................................................6
Liste des figures ...................................................................................................................................................7
Sigles et abréviations...........................................................................................................................................8
Résumé..................................................................................................................................................................9
Introduction...........................................................................................................................................................11
1. Décentralisation et fiscalité locale .............................................................................................................12

1.1.Bref rappel du processus de décentralisation ..............................................................................................12
1.2.Processus budgétaire local ..........................................................................................................................16

1.2.1.Elaboration du budget communal .........................................................................................................18
1.2.2. Exécution du budget.................................................................................................................. ..........19
1.2.3. Contrôle de l’exécution du budget .......................................................................................................21

1.3.Dispositif institutionnel et réglementaire de la fiscalité locale.......................................................................23
1.4.Etat des finances locales .............................................................................................................................27

2. Méthodologie d’analyse des comptes de gestion ....................................................................................31
2.1.Types d’analyse financière des collectivités territoriales ..............................................................................31
2.2.Analyse par ratios ........................................................................................................................................32
2.3.Analyse SWOT.............................................................................................................................................34

3. Analyse financière du budget des collectivités territoriales ...................................................................36
3.1.Niveau et structure des recettes des communes .........................................................................................36
3.2.Niveau et structure des dépenses des communes ......................................................................................38
3.3.Ratios d’analyse financière des communes.................................................................................................40
3.4.Analyse financière des budgets de cercles et de régions ............................................................................43

3.4.1.Analyse financière des budgets des collectivités cercles du Mali .............................................. ..........43
3.4.2.Analyse financière des budgets des collectivités régions du Mali.............................................. ..........46

3.5.Quelques caractéristiques des finances locales ..........................................................................................49
4. Transferts publics et mobilisation de ressources locales.......................................................................50

4.1.Poids des transferts de l’Etat aux communes ..............................................................................................50
4.2.Poids des transferts de l’Etat aux conseils régionaux et de cercles ............................................................52
4.3.Produit et potentiel fiscal local......................................................................................................................52
4.4.Pour une nouvelle fiscalité locale.................................................................................................................55

5. Evolution des finances locales ..................................................................................................................56
5.1.Evolution des recettes budgétaires ..............................................................................................................56
5.2.Evolution des dépenses budgétaires ...........................................................................................................57
5.3.Evolution des transferts aux CT ...................................................................................................................57

Conclusions et recommandations......................................................................................................................59
Références bibliographiques ..............................................................................................................................61
Annexes.................................................................................................................................................................63

Annexe 1. Tableau récapitulatif des ratios par commune...................................................................................64
Annexe 2. Tableau récapitulatif des ratios par cercle.........................................................................................75
Annexe 3. Tableau récapitulatif des ratios par région ........................................................................................76
Annexe 4. Termes de Réference........................................................................................................................76

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Liste des tableaux

Tableau 1. Organisation administrative et territoriale du Mali..............................................................................14
Tableau 2. Schéma de la décentralisation...........................................................................................................15
Tableau 3. Répartition des communes par population et nombre de conseillers ................................................16
Tableau 4. Ressources propres des collectivités territoriales (millions de fcfa)...................................................31
Tableau 5. Ressources propres des collectivités territoriales comparées au PIB .............................................32
Tableau 6. Les prévisions budgétaires des recettes des communes du Mali......................................................42
Tableau 7. Niveau et structure des recettes de 2020 des communes du Mali ...................................................43
Tableau 8. Niveau et structure des dépenses 2020 des communes du Mali .....................................................44
Tableau 9. Nature et chapitre des dépenses des communes du Mali en 2020 ..................................................45
Tableau 10. Les budgets des conseils de cercles du Mali en 2020 ......................................................................50
Tableau 11. Les budgets des conseils régionaux du Mali en 2020 .......................................................................53
Tableau 12. Répartition des effectifs par niveau d’administration (%)...................................................................58
Tableau 13. Effectifs d’agents des collectivités territoriales par ministère.............................................................59
Tableau 14. Evolution des transferts aux CT comparés au budget et au PIB ......................................................60
Tableau 15. Le niveau de transferts aux CC et CR en 2020 (millions de fcfa) ......................................................61
Tableau 16. Le poids des impôts et taxes des CT en 2020 (millions de fcfa)........................................................63
Tableau 17. Evolution des recettes budgétaires entre 2016 et 2020 des communes ..........................................67
Tableau 18. Evolution des subventions aux CT entre 2016 et 2020 (millions fcfa) ...............................................69

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Liste des figures

Figure 1. Présentation comptable du budget ....................................................................................................18
Figure 2. Schéma d’élaboration succinct du budget communal........................................................................20
Figure 3. Schéma succinct d’exécution du budget communal ..........................................................................22
Figure 4. Schéma succinct de contrôle de l’exécution du budget communal ...................................................23
Figure 5. Evolution des ressources propres des communes de 2016 à 2020 .................................................32
Figure 6. Evolution des subventions reçues par les communes de 2016 à 2020.............................................33
Figure 7. Etapes de l’analyse fiscalo-financière des communes ......................................................................37
Figure 8. Les ratios de solvabilité des communes en 2020 (%)........................................................................47
Figure 9. Les ratios de marge de manoeuvre des communes en 2020 (fcfa et %) ..........................................48
Figure 10. Les autres ratios fiscalo-financiers des communes en 2020 (fcfa) ....................................................49
Figure 11. Les ratios de solvabilité des CT cercles du Mali en 2020 (%) ...........................................................51
Figure 12. Les ratios de manoeuvre des CT cercles du Mali en 2020 (fcfa et %) ..............................................52
Figure 13. Les autres ratios fiscalo-financiers des CT cercles du Mali en 2020 (fcfa)........................................53
Figure 14. Les ratios de solvabilité des CT Régions du Mali (en %)...................................................................54
Figure 15. Les ratios de manoeuvre des CT Régions du Mali en 2020 (fcfa et %).............................................55
Figure 16. Les autres ratios fiscalo-financiers des CT Régions en 2020 (fcfa)...................................................56
Figure 17. Evolution de certaines dépenses bugétaires des communes entre 2016 et 2020 ............................68

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Sigles et abréviations

ADR Agence de développemnt régional
AMM Association des municipalités du Mali
ANICT Agence nationale d’investissement des collectivités territoriales
APAD Association euro-africaine pour l’anthropologie du changement social et du développement
CMLN Comité militaire de libération nationale
CNO Comité national d’orientation
CROCSAD Comité régional d’orientation, de coordination et de suivi des actions de développement
CsCom Centre de santé communautaire
CSRef Centre de santé de référence
CT Collectivité territoriale
CTD Collectivité territoriale décentralisée
DCPN Document cadre de politique nationale
DGMP Direction générale des marchés publics
DNAT Direction nationale de l’aménagement du territoire
DGCT Direction générale des collectivités territoriales
DNTCP Direction nationale du trésor et de la comptabilité publique
FNACT Fonds national d’appui aux collectivités territoriales
GRN Gestion des ressources naturelles
INPS Institut national de prévoyance sociale
MATCL Ministère de l’administration territoriale et des collectivités locales
MEF Ministère de l’économie et des finances
ODHD/LCP Observatoire du développement humain durable et de la lutte contre la pauvreté
PDESC Programme de développement économique, social et culturel
PNUD Programme des Nations-unies pour le développement
PV Procès verbal
TDRL Taxe de développement régional et local
TVA Taxe sur la valeur ajoutée
UEMOA Union économique et monétaire ouest africaine
US-RDA Union soudanaise – Rassemblement démocratique africain

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Résumé

Le Mali s’est engagé dans une vaste réforme administrative à partir des années 1990 par le choix de la décentralisation comme outil de développement local. Après plusieurs années de pratique, cette décentralisation
est confrontée à des défis importants. Au nombre de ces défis, il faut noter le tranfert des compétences et des
ressources, la gouvernance locale, la faiblesse de la participation aux élections locales et la faiblesse de la
mobilisation des ressources locales. Ces ressources difficilement mobilisées permettent d’initier, de mettre en oeuvre
et d’évaluer les programmes et projets de développement local.

D’une manière générale en République du Mali (2017a), les bases juridiques du droit budgétaire reposent sur trois
éléments importants (article 213). Il s’agit de la loi portant code de transparence, celle relative aux lois de finances
et enfin le règlement général sur la comptabilité publique. Sur la base de ces lois et règlement, Mahe (2020) annonce
une vingtaine de principes (10 relevant du droit budgétaire et 8 du droit comptable) du budget d’une collectivité
locale ou règles immuables applicables à toutes les collectivités lors de la création de leur budget qui sont les prin-
cipes de l’annualité, de l’équilibre, d’unité, d’universalité, de spécialité, d’antériorité, de sincérité, de légalité des
impôts d’une part et d’autre part les principes de la séparation des fonctions d’ordonnateur et de comptable, de
l’unité de caisse, de l’unité de trésorerie, des droits constatés, de l’intangibilité du bilan d’ouverture, de la permanence
des méthodes, de la transparence, de la prudence, de l’indépendance des exercices et des coûts historiques.

De plus, le Code des collectivités énumère les groupes de ressources de ces nouvelles entités que sont les res-
sources fiscales (impôts et taxes, directs et indirects), les produits par nature, les transferts de l’Etat, les dons et
legs et des ressources des partenaires techniques et financiers (PTF).

Pour analyser la fiscalité locale, l’on a utilisé la méthodologie fiscalo-financière qui est basée sur le calcul des ratios
financiers en vue de réaliser un diagnostic des finances locales communales, selon des grilles d’analyse plus ou
moins fines, avec pour objectif d’être à la fois accessible et appropriable, pour et par les élus et agents territoriaux.
L’analyse financière utilisée repose sur plusieurs techniques, à savoir (i) l’analyse financière rétrospective basée
sur des résultats passés, (ii) l’analyse financière prospective pour analyser la situation fiscale et établir des diag-
nostics financiers, mesurer le potentiel et construire des scénarios prospectifs, (iii) l’analyse financière temporelle,
et (iv) l’analyse financière spatiale (Souki, 2010). Chacune de ces analyses permet d’établir des tableaux de bord,
de fournir des instruments de contrôle budgétaire et d’effectuer des comparaisons entre collectivités. En utilisant
les comptes de gestions des communes, l’analyse financière retrospectve a été plus ou moins privilégiée.

Au total, les communes du Mali ont prévu pour 2020 (année pour laquelle l’on dispose de pratiquement tous les
comptes de gestion des 703 communes) près de 345 milliards de fcfa de recettes contre 180 milliards de fcfa de
réalisations, soit un taux de réalisation moyen de 52% pour respectivement 64% pour la section fonctionnement et
25% pour les investissements. Cette prévision des recettes des communes équivaut à 16% des prévisions des
recettes budgétaires de l’Etat pour la même année, soit 2’828 milliards de fcfa (Budget d’Etat, 2020). Sur les 344
milliards de fcfa, le fonctionnement se chiffre à 69% contre seulement 31% d’investissement.

Finalement, la décentralisation serait conçue pour rendre des services sociaux de base aux populations. En effet,
pour l’essentiel, les dépenses des collectivités sont destinées aux secteurs sociaux de base (construction d’écoles,
de centres de santé, de creusement de puits et autres sources d’eau, etc.) et aux paiements des salaires de ces
secteurs en plus du personnel des collectivités.

Selon la littérature, le ratio d’épargne brute sur les recettes de fonctionnement doit être compris entre 12% et 14%
pour être considéré comme normal et faible s’il est inférieur à 8%. En moyenne, les communes du Mali présentent
un ratio d’épargne brute de-0.4% en prévision et 1.4% en réalisation. Ces taux placent les communes du Mali dans
la catégorie des communes ayant des insuffisances en matière de liquidité. De façon générale, les communes du
Mali présentent un ratio d’épargne brute inférieur à 8% et est même négatif dans certaines communes. De plus, les
communes du Mali disposent d’un potentiel fiscal important de 164 millions de fcfa avec de plus grandes marges

Fiscalité et dépenses budgétaires des communes du Mali Analyse financière des comptes de gestion

10

de manoeuvre pour les communes des régions de Sikasso, Koulikoro et Ségou. En moyenne, les communes du
Mali en 2020 ont rendu des services de l’ordre de 7’302 fcfa, les plus forts services rendus étant observés dans les
communes des régions de Koulikoro, Kayes et Sikasso avec une moyenne de près de 10’000 fcfa pour la première
région, près de 8’700 fcfa pour la deuxième région et un peu plus 7’600 fcfa pour la dernière région. Les communes
investissent en moyenne 1’180 fcfa par personne en termes de réalisation avec une grande proportion pour les
communes de Kayes pour un montant de 2’178 fcfa par personne contre seulement 353 fcfa par personne pour les
communes de Bamako. Enfin, l’on constate que les contribuables des communes payent en moyenne 160 fcfa, le
niveau de fiscalité étant le rapport entre les impôts sur les personnes et la population, le plus fort taux étant observé
à Kayes avec 322 fcfa par personne contre 3 fcfa par personne et 17 fcfa par personne respectivement à Kidal et
à Tombouctou.

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Introduction

La politique volontariste de décentralisation rime avec, entre autres, la création d’une fiscalité locale adaptée puisque les collectivités ainsi créées doivent faire face aux enjeux de développement par la construction et la
réhabilitation des infrastructures sociales de base (écoles, centres de santé, adductions d’eau, etc.) et la réalisation
d’investissements productifs.

En 1995 puis en 2017, le Mali adopte le Code des collectivités territoriales qui aboutit à la création de 682 nouvelles
communes par la Loi N°96-059 du 4 novembre 1996 portant à 703 communes en République du Mali. Les ressources
ont été déterminées par la Loi N°96-051 du 16 octobre 1996 déterminant les ressources fiscales des communes
ainsi que les conditions d’une gestion autonome des CT (Loi N°2017-051 du 2 octobre 2017 portant Code des
collectivités territoriales). Trois niveaux de CT (commune, cercle et région) en plus du district de Bamako (avec un
statut particulier) jouissant chacun de la personnalité morale et de l’autonomie financière et bénéficiant de transfert
de compétences par l’Etat ont été créés.

Tout comme au niveau national, les collectivités procèdent à l’élaboration, à l’exécution et au contrôle des budgets
qui sont les instruments de planification et de mise en œuvre des programmes et projets de développement local.
C’est ainsi que différents intervenants participent au processus budgétaire : des élus locaux aux fonctionnaires des
collectivités, en passant par les fonctionnaires de l’Etat central et les partenaires techniques et financiers. Les
ressources des communes proviennent de quatre (4) sources principales déterminées par la législation, à savoir la
fiscalité locale, les produits des domaines et d’exploitation, les subventions de l’Etat et les emprunts (pour les
investissements exclusivement).

La méthodologie d’analyse des comptes est basée sur des ratios financiers et des traitements statistiques en vue
de réaliser un diagnostic des finances locales des collectivités, selon des grilles d’analyses plus ou moins fines,
avec pour objectif d’être à la fois accessible et appropriable, pour et par les élus et agents territoriaux. La méthodo-
logie, tout en utilisant les ratios pour éclairer la situation financière des collectivités, intègre également la vision et
les méthodes des praticiens par des séries d’entretiens qualitatifs auprès des professionnels afin d’appréhender
plus qualitativement la réalité des risques, l’intérêt des méthodes et les limites de l’information comptable. Au-delà
de l’analyse des budgets et autres comptes des collectivités, l’on a eu à interviewer des membres de Conseils d’un
échantillon de collectivités, soit dans deux cercles, deux communes dont une urbaine (commune 3 du district de
Bamako), et le district de Bamako.

Le présent rapport sur la fiscalité et les dépenses budgétaires des communes est structuré en cinq grandes parties,
à savoir la décentralisation et la fiscalité locale, la méthodologie d’analyse des comptes de gestion, l’analyse
financière du budget des collectivités territoriales, les transferts publics et la mobilisation des ressources locales,
enfin l’évolution des finances locales.

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12

1. Décentralisation et fiscalité locale

La décentralisation et la fiscalité locale vont de paire en ce sens qu’il ne saurait y avoir de délégation de pouvoirs
et de responsabilités à des CT sans mettre à leur disposition des moyens financiers en partie tirés de leur territoire
pour financer les services sociaux courants de base (écoles, centres de santé, hydraulique villageoise, etc.) et les
investissements productifs desdites entités jouissant d’une certaine autonomie.

1.1. Bref rappel du processus de décentralisation

Les historiens rapportent que le Mali a une longue tradition de gestion déconcentrée, bien avant la colonisation.
Ainsi, les empires du Ghana, du Mali ou encore l’empire Songhoi étaient administrativement divisés en
confédérations tribales avec à leur tête des suzerains, confédérations, à leur tour subdivisées en cantons, tribus et
autres aglomérations humaines d’importance. Après l’effritement du dernier grand empire au seizième siècle, les
royaumes, qui se sont constitués, ont continué pratiquement avec le même modèle d’administration territoriale
jusqu’à la période coloniale.

Avec l’avènément de la colonisation, on assista à une hyper centralisation de l’administration du pays qui devint le
Soudan français à la fin du 19ème siècle. Pour davantage asseoir sa domination des nouveaux territoires, une politique
de “promotion de leaders politiques traditionnels auxquels l’administration coloniale française octroyait le droit d’ad-
ministrer leurs circonscriptions en tant qu’auxiliaires désignés, au détriment des opposants politiques locaux“, diffé-
rents des chefs coutumiers traditionnels, est mise en place1. Malheureusement, les Etats nouvellement indépendants
n’ont pas su innover cette manière d’administrer et se sont retrouvés être une continuation du pouvoir colonial avec
les conséquences malencontreuses qui n’ont pas tardé à surgir. De même, selon Kassibo (1997), “c’est cette orga-
nisation coercitive de l’administration coloniale, qui s’est incrustée dans la mémoire collective, a estompé dans les
esprits le souvenir des systèmes d’administration précoloniaux dont certains faisaient preuve de plus en plus de
souplesse dans leur application“.

Pendant toute la période coloniale, on assista à une déconcentration régulière du pouvoir en fonction des conquêtes
territoriales le long des fleuves Sénégal et Niger. Ces délégations de pouvoirs que l’on peut assimiler à un début de
décentralisation se sont poursuivies en atteignant son point culminant en 1996, avec la création de 682 nouvelles
communes (loi 96-059 du 4 novembre 1996 portant création de 682 nouvelles communes).

Néanmoins, le Mali de la période coloniale a été marqué par quelques initiatives de décentralisation à partir de
1911. Ainsi, l’on a relevé successivement :

▪ la création de communes-mixtes par un arrêté du gouverneur général le 1er janvier 1911. Il s’agit des

communes-mixtes de Bamako et Kayes (le 1er janvier 1919), la commune-mixte de Mopti (le 1er janvier 1920)
et des communes-mixtes de Ségou et Sikasso (constituées respectivement en 1953 et 1954). Ces communes-
mixtes étaient gérées par un administrateur-maire nommé par Arrêté du gouverneur. L’administrateur-maire
était assisté d’une commission municipale de 8 membres titulaires (4 notables citoyens français, 4 notables
sujets français) et de 4 membres suppléants (2 citoyens français et 2 sujets français) ;
▪ la création des communes de plein exercice2 par décret conformément à la Loi n°55-1489 du 18 novembre

1955. Les communes-mixtes de Bamako, Kayes, Ségou et Mopti sont ainsi devenues des communes de plein
exercice dirigées par un maire élu par le conseil municipal en son sein. Le conseil municipal est élu par un
collège unique. La commune de Sikasso est devenue commune de plein exercice en 1959 ;
▪ la création des communes de moyen exercice en 1957. Il s’agit des communes de Kita, Kati, Koulikoro, Nioro,

Koutiala, San, Tombouctou et Gao. Elles sont dirigées par un maire fonctionnaire nommé. Il est assisté d’un
conseil municipal élu par un collège unique ;

1 Kassibo (1997), Origine historique de la tutelle.

2 “les localités ayant un développement suffisant pour qu’elles puissent disposer de ressources propres nécessaires à l’équilibre de leur budget

L’ODHD, un EPST au service de l’évaluation de la pauvreté et de la promotion du Développement Humain Durable au Mali

Fiscalité et dépenses budgétaires des communes du Mali Analyse financière des comptes de gestion

13

▪ après le vote du 28 septembre 1958, le Soudan français devient la République soudanaise. Ce nouveau statut
engendra la “suppression des cantons qui étaient dirigés par des chefs traditionnels“ ;
▪ la création des circonscriptions par un Décret du 30 janvier 1959. Ces circonscriptions sont dirigées par un

conseil de circonscription dont les membres sont élus au suffrage universel pour cinq (5) ans renouvelables ;
▪ la reconnaissance du village comme l’unité administrative de base. Le village est administré par un chef de

village assisté d’un conseil de village de cinq (5) membres élus pour cinq (5) ans au scrutin de liste majoritaire
à un tour. Les électeurs sont les ressortissants de sexe masculin du village ;
▪ la réorganisation de la structure étatique de la République soudanaise par la Loi du 7 juin 1960. Cette Loi

organise le Soudan français en régions, cercles, arrondissements, communes et villages pour les populations
sédentaires et en tribus et fractions pour les populations nomades
▪ l’octroi du statut de “collectivité publique” aux régions. A ce titre, les 6 régions (Kayes, Bamako, Sikasso, Ségou,

Mopti et Gao) sont dotées de la personnalité civile et de l’autonomie financière. Elles s’administrent librement.

A l’indépendance, la nouvelle République du Mali comptait 13 communes. L’article 41 de la constitution du 22 sep-
tembre 1960 érige en CT les régions, les cercles, les arrondissements, les tribus nomades, les communes, les vil-
lages et les fractions nomades (Kassibo, 1997). L’appel à la nation du Président Modibo Keita illustre l’engagement
du régime d’alors dans son approche du développement local. Il s’exprima en ces termes “le village est chez nous
la cellule de base et c’est la vitalité de cette cellule qui engendrera la vitalité de la nation tout entière”. La loi n°66-
9/AN-RM du 2 mars 1966 portant code municipal au Mali, uniformisa le statut des 13 communes sous le régime de
plein exercice mais “les chefs de villages et de fractions sont réduits au rôle de simples auxiliaires de l’administration
dans des activités de collecte d’impôts et à travers les fonctions de représentants du droit coutumier”3. La même loi
mit fin à la création, la scission ou la suppression des communes sauf avis de l’Assemblée régionale dans le ressort
de laquelle se trouve la commune en question4.

Sous la première République, on note des avancées notoires vers une administration participative à travers (i) l’élec-
tion du conseil municipal qui désignait en son sein un maire et ses adjoints, (ii) le conseil municipal règlait par
délibérations les affaires communales ; et enfin (iii) le conseil communal donnait son avis sur tous les sujets d’intérêt
local lorsque cet avis est requis par l’autorité supérieure. A l’opposé, on peut noter des faits non moins importants
qui ont entravé une décentralisation plus avancée dans la gestion des affaires, e.g., entre autres:

▪ l’approche centralisée du développement local ;
▪ la non prise en compte des avis des leaders coutumiers ;
▪ tous les leaders politiques étaient désignés au sein d’un seul parti politique, l’US-RDA ;
▪ les communes rurales bien que prévues par la loi, n’ont pas été créées, les assemblées régionales ont été

remplacées par des délégations spéciales composées de représentants de l’administration.

A la suite du coup d’Etat de novembre 1968, le Comité militaire de libération nationale (CMLN) procéda au
remplacement des conseils municipaux élus par des délégations spéciales dont les chefs exerçaient les fonctions
de maire. En 1974, Bougouni devint commune, portant de 13 à 14 le nombre total de communes du Mali. Un nouveau
découpage administratif du territoire est fait par l’Ordonnance n°77-44/CMLN du 12 juillet 1977 consacrant l’institution
de nouvelles régions et de nouveaux cercles. Cette Ordonnance dispose que le territoire de la République du Mali
est composé de régions, cercles, arrondissements, communes, villages, fractions nomades et du District de Bamako.
Les régions, cercles et arrondissements sont des circonscriptions administratives déconcentrées, les communes
sont à la fois des circonscriptions administratives de l’Etat et des collectivités décentralisées dotées de la personnalité
morale et de l’autonomie financière. Les actions majeures en matière de décentralisation ont été :

▪ l’érection de la commune de Bamako en un District qui est une collectivité décentralisée régie par un statut

particulier et composée de six (6) communes qui ont chacune le statut de collectivité décentralisée ;
▪ la scission de la région de Gao en deux régions, celles de Gao et de Tombouctou;
▪ la possibilité donnée aux arrondissements de devenir des communes rurales

3 Kassibo (1997), Historique de la décentralisation dans les faits et textes
4 Syll (2005), Chronologie de la décentralisation

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14

A la suite de la révolution démocratique de mars 1991, sous l’égide du CTSP (Comité de transition pour le salut du
peuple) l›Ordonnance du 8 août 1991 adoptera un nouveau découpage administratif du territoire. Selon cette
ordonnance, le territoire de la République du Mali comprend le District de Bamako (avec ses 6 communes urbaines)
et huit (8) régions composées de cercles. Les cercles sont composés d’arrondissements et de communes. Les
actes majeurs en matière de déconcentration et de décentralisation ont été la création de la région de Kidal et la
création de cinq (5) nouvelles communes urbaines, Banamba, Niono, Djenné, Dioïla et Bandiagara.

La constitution du 25 février 1992 en son titre XII, institua le Haut Conseil des collectivités comme septième institution
de la République avec pour mission d’étudier et de donner un avis motivé sur toute politique de développement
local et régional. Cependant, il ne fonctionna comme institution qu’à partir de 2002, alors que des décisions majeures
en termes de décentralisation auront été prises neuf (9) ans plus tôt.

Sous la troisième République et précisément en 1993, les autorités créèrent la Mission de décentralisation près du
Ministère de l’administration territoriale et des collectivités locales (MATCL) et l’Association des maires du Mali
(AMM)5. A la suite des avis techniques de ces deux derniers, fut adopté en 1995 le Code des collectivités territoriales
(Loi n°95-034 du 12 avril 1995 portant Code des collectivités). En 1996 682 nouvelles communes furent créées, portant
ainsi le nombre total de communes à 703 (Loi n°96-059 du 4 novembre 1996). La Loi n°96-051 du 16 octobre 1996
déterminant les ressources fiscales des communes est promulguée par le Président de la République créant ainsi
les conditions d’une gestion autonome des CT (collectivités territoriales) car selon Kassibo (1997), la décentralisation
rime avec (i) transfert de certaines prérogatives de l’Etat vers les communautés de base et (ii) support idéologique
à la politique de désengagement institutionnel, conseillé par les IFI (institutions financières internationales) et appuyée
par les partenaires au développement.

Les deuxièmes élections communales de la troisième République sont organisées en 1998 dans les 19 premières
communes (13 de l’intérieur + les 6 de Bamako) suivies de celles de 1999 dans les autres communes et l’installation
des conseils de cercles et de régions (loi 99-035 du 10 août 1999 portant création des collectivités territoriales de
cercles et de régions). L’Etat a ensuite procédé à la création de la DNCT puis de la DGCT (Direction générale des
collectivités territoriales) – Décret 99-130/P-RM du 26 mai 1999 fixant l’organisation et les modalités de fonctionne-
ment de la DGCT6.

Il existe trois niveaux de CT (commune, cercle et région) jouissant chacun de la personnalité morale et de l’autonomie
financière et bénéficiant de transfert de compétences par l’Etat (Tableau 1.) plus le district de Bamako, avec certes
un statut particulier mais fonctionnant suivant les mêmes règles. Ces transferts doivent s’accompagner de mise à
disposition de ressources et moyens nécessaires à l’exercice normal de ces compétences. Ces dernières vont du
domaine général aux domaines spécifiques sous la tutelle des fonctionnaires du MATCL, ministre, gouverneurs et
préfets respectivement pour les régions, cercles et communes.

Tableau 1. Organisation administrative et territoriale du Mali

CT=Collectivité territoriale CA=Collectivité administrative
CR=Conseil régional CC=Conseil de cercle
Source: Syll (2005)

Territoire Nombre CT CA Organe délibérant

Région 8 Oui Oui Conseil régional

Cercle 49 Oui Oui Conseil de cercle

District 1 Oui Oui Conseil de district

Arrondissement 287 Non Oui

Commune 703 Oui Non Conseil communal
Villages/fractions 5 500 Non Oui Conseil de village

Quartier … Non Oui Conseil de quartier

5 En 2001, l’AMM devient l’Association des municipalités du Mali 6 Syll (2005), Chronologie de la décentralisation

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Les services sociaux de base tels que l’éducation, les services de santé de proximité, l’hydraulique et l’environnement
rélèvent des organes de gestion des CT (conseil et bureau communaux, de cercle et régionaux). Aussi, les
communes, les cercles, les régions et le district de Bamako dans l’exercice de leurs compétences spécifiques bé-
néficient-ils de l’appui-conseil des services déconcentrés de l’éducation que sont les académies d’enseignement et
les centres d’animation pédagogique qui sont des services déconcentrés indépendants des CT comme le stipule
l’article 5 du Décret n° 02-313/P-RM du 04 juin 2002 fixant les détails des compétences transférées de l’Etat aux
collectivités territoriales en matière d’éducation..

La délivrance et/ou le retrait des autorisations de création des centres de santé communautaires (CsCom) relève
du maire sur avis technique du médecin-chef de cercle ou du médecin-chef de la commune pour le district de
Bamako (République du Mali, 2002b, article 3). Les compétences de la commune en matière d’hydraulique rurale
et urbaine (République du Mali, 2002c), article 2) vont de l’élaboration du plan de développement communal d’hy-
draulique rurale et urbaine d’intérêt communal au recrutement des exploitants chargés du fonctionnement des in-
frastructures d’alimentation en eau potable en passant par la réalisation et l’équipement des infrastructures,
l’exploitation des infrastructures d’alimentation en eau potable et le contrôle et suivi des structures agréées pour la
gestion des infrastructures d’alimentation en eau potable.

Les collectivités du niveau cercle quant à elles sont compétentes pour : (i) l’élaboration du plan de développement
de cercle en matière d’hydraulique rurale et urbaine d’intérêt de cercle et (ii) la réalisation et l’équipement des infra-
structures (Tableau 2).

Tableau 2. Schéma de la décentralisation

Source: ODHD, PNUD (2003)

La gestion du foncier qui relevait du ressort des CT “a été retirée pour la remettre au Ministère des affaires foncières
et ce, suite à une très mauvaise gestion par ces collectivités“ (Bagayoko, 2010). De ce fait, l’on relèvera trois (3)
types de compétences des collectivités locales à savoir : les compétences propres (exclusives) ; les compétences
transférées et les compétences consultatives. De plus, le Maire prend des règlements de police en vue d’assurer
l’ordre, la sécurité, la tranquillité et la salubrité publics. Il est également officier de police judiciaire selon l’article 69
du Code des collectivités, à titre de compétence déléguée.

En 2012, les pouvoirs publics ont procédé à un nouveau découpage territorial à travers la Loi n° 2012-017 du 02
mars 2012 portant création de circonscriptions administratives en République du Mali avec pour objectif principal
de renforcer le rapprochement de l’administration des administrés et de décharger l’administration centrale. Il a été
créé onze (11) nouvelles régions administratives en plus des huit existantes. Il s’agit de Taoudénit, Ménaka, Nioro,
Kita, Doïla, Nara, Bougouni, Koutiala, San, Douentza, Bandiagara. Le district de Bamako est maintenu. Cependant,
ces nouvelles entités peinent à être operationnelles à cause en grande partie des crises politico-sécuritaires dans
lesquelles se trouve plongé le pays depuis 2012.

Composition Organes Tutelle Compétences générales Compétences spécifiques

Commune Villages/fractions Quartiers
Conseil communal
Bureau communal Préfet Budget et comptes

Gestion des organes des CT

Emprunts et octroi de

subventions

Préscolaire et 1er cycle
CsCom

Routes communales
Hydraulique

Cercle Communes
Conseil de cercle

Bureau de conseil de
cercle

Gouverneur
2nd cycle

Csref
Routes locales

Région Cercles Conseil régional Bureau régional
Ministre chargé

des CT

Lycée et ETP
Hôpitaux régionaux
Routes régionales

Environnement

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En 2014, un document cadre de la politique nationale (DCPN) de la décentralisation est adopté. Ce document
comporte quatre axes majeurs, à savoir : (i) le développement des capacités des CT, (ii) l’amélioration de la
déconcentration des services de l’Etat, (iii) le développement de la citoyenneté et (iv) le développement des
prestations privées au niveau local. Cependant, jusque-là, les CT restent énormément tributaires de l’Etat central
de telle sorte que certains auteurs pensent7 qu’un Etat faible ne devrait pas décentraliser”. De plus, l’Etat aurait pu
transformer les ex-arrondissements en communes comme suggéré par la Conférence nationale. Enfin, ils sont una-
nimes à penser que le défi ultime de la décentralisation demeure “l’organisation budgétaire conséquente des col-
lectivités, qui exige un arsenal juridique adapté, la détermination du statut des collectivités, les règles de
fonctionnement, la gestion du personnel et son statut, celle du patrimoine, etc”.

Enfin, les statistiques des CT du MATCL en 2014 donnaient 761 CT dont 703 communes, 49 cercles, 8 régions et
1 district ainsi que la tenue de six (6) élections communales (1992, 1998, 1999, 2004, 2009 et 2016) depuis
l’avènement de la Troisième République. Ces collectivités étaient dirigées en 2016 par 10’777 élus locaux dont
9’882 hommes et 895 femmes dont 14 maires. De nos jours, les Lois n°2017-051 du 02 octobre 2017 portant code
des CT et n°2017-052 de la même date déterminant les conditions de la libre administration des CT et le décret
N°0587-P-RM du 31 juillet 2019 portant régime financier spécifique des collectivités territoriales sont celles qui doi-
vent déterminer l’avenir des CT y compris les élections “territoriales” à venir.

Tableau 3. Répartition des communes par population et nombre de conseillers

1.2. Processus budgétaire local

D’une manière générale, en République du Mali (2017a), les bases juridiques du droit budgétaire reposent sur trois
éléments importants (article 213) de la Loi N°2017-051 du 02 octobre 2017 portant Code des collectivités territoriales,
à savoir la loi portant code de transparence, celle relative aux lois de finances et enfin le règlement général sur la
comptabilité publique. Sur la base de ces lois et règlement, Mahe (2020) annonce huit principes du budget d’une
collectivité locale ou règles immuables applicables à toutes les collectivités lors l’élaboration de leurs budgets :

▪ l’annualité réelle, un budget devant être voté par année civile ;
▪ l’unité, le budget constitue un document unique, avec une exception pour des sections nécessitant des budgets

annexes ;
▪ l’universalité, une recette ne peut pas être affectée à une dépense particulière, et vice versa ;
▪ l’antériorité, le budget, acte de prévision, doit être voté préalablement à toute dépense ;
▪ la sincérité, les prévisions de ressources et de charges de la collectivité territoriale doivent être évaluées de

façon sincère ;
▪ l’équilibre réel, les dépenses et les recettes doivent être équilibrées de façon globale, mais aussi au sein de

chaque section ;
▪ la légalité de l’impôt, la création des impôts et taxes est du domaine de la loi ;
▪ la spécialité des crédits, les crédits sont ventilés par chapitres et articles et affectés à des dépenses données.

Nombre de communes Population Nombre de conseillers
Moins de 10›000 habitants 119 849 260 1 309
De 10›000 à 20›000 habitants 243 3 603 624 4 131
De 20›001 à 40›000 habitants 222 6 182 697 5 106
De 40›001 à 70›000 habitants 89 4 527 327 2 581
de 70›001 à 100›000 habitants 15 1 171 024 495
De 100›001 à 150›000 habitants 3 356 916 111
De 150›001 à 200›000 habitants 5 919 820 205
De plus 200›001 7 2 926 333 315
Total 703 20 537 000 14 253

7 Kassibo (1997)

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Il convient de noter trois étapes fondamentales dans le processus budgétaire : l’élaboration, l’exécution du budget
et le contrôle d’exécution. Il y a des principes d’exécution des budgets des collectivités territoriales (article 223 du
Code des collectivités):

la séparation des ordonnateurs et des comptables en termes de différenciation entre opérations administratives et
opérations comptables et donc tenue d’une double comptabilité, à savoir une comptabilité administrative de l’or-
donnateur et une comptabilité financière du comptable du Trésor ;
la clôture de l’exercice, l’ordonnateur produit un compte administratif et le comptable du Trésor un compte de gestion.

Le compte administratif rend compte de la seule exécution budgétaire tandis que le compte de gestion présente
une comptabilité en partie double, comprenant des comptes de tiers et financiers ainsi qu’un bilan de fin d’exercice.
Ce dernier offre une vision exhaustive de la situation financière de la collectivité. Aussi, les comptes doivent décrire
les opérations réalisées au cours d’une seule année qui prend fin le 31 décembre mais le 31 janvier de l’année sui-
vante pour les opérations de fonctionnement, de manière à permettre le rattachement à la gestion des opérations
déjà engagées.

En outre, les dépenses de fonctionnement ne peuvent être financées sur emprunt et les placements dans les éta-
blissements bancaires sont possibles à travers les ressources extérieures (dons et legs non grevés de charge,
appuis financiers affectés à des dépenses précises, emprunts dont l’emploi est différé pour des motifs indépendants
de la volonté de la CT). Les produits d’aliénation d’éléments du patrimoine permettent d’alléger la fiscalité.

Les principes de la sincérité des états d’exécution budgétaire et des comptes de la commune comprennent :

la prudence i.e. enregistrer les pertes potentielles et ne pas prendre en compte les gains potentiels ;
la permanence des règles et procédures comptables ;
la comptabilisation au coût historique des actifs et passifs ;
le rattachement des charges et des produits de fonctionnement à l’exercice au cours duquel le service a été fait.

De plus, selon Guengant (1995) le droit budgétaire local impose pour chaque année (t) que l’épargne brute au
capital des emprunts remboursés, où l’épargne brute de la localité (après paiement des frais financiers) est l’excédent
des recettes réelles sur les dépenses réelles de fonctionnement (hors mouvements de trésorerie et opérations
comptables entre sections), épargne brute pouvant être complétée par diverses ressources propres d’investissement,
à l›instar des aliénations mobilières et immobilières.

Figure 1. Présentation comptable du budget

Section investissement

Section de fonctionnement

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18

Les responsables des communes utilisent la même démarche contenue dans l’instruction interministérielle
n°143/MATCL-MEF du 13 juillet 2004, relative à la gestion financière des collectivités territoriales, pour élaborer le
budget communal. Mais, il convient de relever quelques différences quant aux taux des taxes. En effet, des
communes peuvent, à travers le conseil communal, fixer des taux des impôts et des taxes communaux en fonction
des spécificités locales dans le cadre des bases et des maxima fixés par la loi (article 22 du Code des collectivités).
Aussi, le Maire est-il l’ordonnateur et, de ce fait, est l’unique responsable du budget. Pour ce faire, il désigne par
arrêté communal les membres de la commission chargée d’élaborer le budget. En général, cette commission est
constituée autour du secrétaire général dans les communes rurales ou le chef du service financier et comptable qui
sont appuyés par les services techniques de l’Etat à savoir les impôts, le budget ou le trésor. Dans la plupart des
communes, le budget suit trois grandes étapes à savoir l’élaboration, l’exécution et le contrôle.

1.2.1. Elaboration du budget communal

Aussitôt mise sur pied par le Maire, la commission d’élaboration du budget élabore un programme de rencontres
des différents partenaires. Ces rencontres permettent à ladite commission de recueillir les informations auprès des
services techniques de l’Etat et d’autres acteurs. Il s’agit, entre autres, du service des impôts, de la perception, de
l’urbanisme et du service des domaines. La prise en compte de la tranche annuelle du PDESC, des droits de tirage
de l’ANICT et des informations reçues permettent à la commission d’élaborer un projet de budget. Auparavant, une
commission d’enrôlement établit le rôle des imposables de la commune. Le projet de budget qui en résulte est
discuté et amendé lors des ateliers de débats publics et de consultations populaires, une façon pour les collectivités
décentralisées de faire participer les populations à l’élaboration du budget qui va servir d’outil de développement.

Une fois cette étape franchie, le budget est soumis au bureau communal qui se réunit sur la pertinence et l’opportunité
de certains choix issus des débats publics et des consultations populaires. Au sortir de ce processus, le projet de
budget se mue en budget primitif du bureau communal.

Ensuite, le Maire convoque la session budgétaire censée se tenir au plus tard le 31 octobre de l’année précédant
l’année budgétaire pour l’adoption du budget primitif, session qui est ouverte à tous les citoyens de la collectivité.
Le budget primitif adopté en équilibre et respectant certains principes énoncés dans l’instruction interministérielle
sus-mentionnée, entre autres : l’annualité, l’unicité, l’universalité, la spécialité et l’équilibre, est transmis à la tutelle
(Gouverneur ou Préfet selon le cas) qui organise une session d’approbation du budget qui intervient dans certaines
conditions.

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Figure 2. Schéma d’élaboration succinct du budget communal

Source: GREAT (2010)

1.2.2. Exécution du budget

A la réception de la décision d’approbation qui donne force exécutoire au budget, certains maires prennent un arrêté
d’ouverture de crédits contrairement à d’autres. L’idée est de permettre une meilleure gestion du budget au cours
des douze (12) mois de l’année fiscale. Les recettes sont ouvertes toute l’année et les dépenses sont ouvertes par
trimestre (cas des fournitures) ou par semestre (cas des salaires et des investissements). Les dépenses sont
réparties en fonctionnement et investissements et le fonctionnement peut être subdivisé en deux ordres à savoir
les fournitures et les salaires, selon les lignes de crédit.

En termes d’exécution des recettes, les communes sont dotées de la personnalité morale et de l’autonomie financière
selon la loi n°2017-052 du 02 Octobre 2017, déterminant les conditions de la libre administration des collectivités

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territoriales. Cette autonomie financière s’exerce par la création de ressources propres au niveau des collectivités.
C’est pourquoi, certains impôts et taxes ont été transférés à ces entités. Il arrive que le conseil communal (organe
délibérant) institue des taxes et impôts pour financer des actions de développement. Aussi, les différents budgets
analysés nous ont-ils permis de lister les ressources qui sont, entre autres :

▪ la taxe de développement régional et local (TDRL) ;
▪ les contributions de patente ;
▪ les contributions de licence ;
▪ la vignette synthétique ;
▪ la taxe de marché ;
▪ la taxe sur les sorties de véhicule ;
▪ la taxe sur les débits de boisson et gargotes ;
▪ la taxe sur les autorisations de construire ;
▪ la taxe sur le bétail ;
▪ la taxe sur les armes à feu ;
▪ la taxe sur les charrettes, etc.

Ces impôts et taxes sont recouvrés soit par le percepteur ou le receveur municipal soit par le régisseur des recettes
(agent des collectivités) qui agit en lieu et place du receveur. Ce dernier procède au versement des fonds recouvrés
dans les comptes de la collectivité ouverts auprès de la perception (principe de l’unicité de caisse). Néanmoins, ces
recettes sont prises en compte par l’émission des ordres de recettes obligatoires par l’ordonnateur principal (maire).
Au cas où le receveur perçoit lesdites taxes, il envoie une correspondance au maire pour l’informer de l’existence
des crédits dans le compte dont le recouvrement a directement été fait à son niveau.

Pour le chapitre fonctionnement, le cheminement pour l’achat de fournitures et de petits matériels au niveau des
communes est complexe et peut s’avérer assez long. Une fois les besoins en fournitures centralisés, le service
financier ou le secrétaire général (selon les communes) procède au montage d’un dossier d’appel d’offres ouvert
ou restreint en fonction du montant de l’offre, conformément au guide d’élaboration mis à disposition par la DGMP.
Un avis public permet de recueillir les offres des fournisseurs intéressés. Les offres sont reçues et dépouillées par
une commission mise en place à cet effet. Un contrat est passé entre le Maire et le fournisseur retenu, contrat qui
fera le tour de certains services techniques à savoir la DGMP, les impôts, le contrôle financier et la tutelle
(Gouverneur/ Préfet).

Les fournitures commandées sont réceptionnées par le comptable-matière ou toute autre personne désignée pour
ce faire avant l’entame de la procédure de paiement. Au vu du bordereau de livraison, le service financier ou le
régisseur des dépenses procède au mandatement (fiche d’engagement, fiche de liquidation, factures, pièces fiscales)
au nom du fournisseur avec la signature du Maire et le visa du contrôle financier. Le percepteur/receveur procède
à la vérification des pièces et de leur imputation, vérifie la disponibilité des montants engagés avant de payer la
facture par virement bancaire.

Par ailleurs, le budget prévoit des infrastructures à réaliser tirées du PDESC communal qui sont financées par des
fonds internes (autofinancement) et externes (ANICT). Les dépenses liées à l’investissement suivent la même
procédure que l’achat de matériels et fournitures, la différence résidant dans le montant et le paiement par tranche
au niveau des investissements. Une commission est mise en place par le maire qui élabore les dossiers d’appels
d’offre avec le soutien de certains services techniques et des prestataires selon le guide mis à disposition par la
DGMP. Les offres sont reçues par la commission qui procède au dépouillement et choisit un adjudicataire provisoire
selon des critères sur les propositions technique et financière. Il faut noter que la décision finale revient toujours au
Maire qui signe un contrat avec l’entreprise choisie après vérification de ses pièces comptables et fiscales. Le dossier
ainsi constitué fait le circuit comprenant certains services techniques de l’Etat (DGMP, Impôts, Contrôle financier,
etc.). Deux cas de figure sont possibles : soit l’entrepreneur commence l’exécution des travaux et sera payé au
décompte, soit une avance de démarrage lui est payée pour commencer les travaux. Les paiements se feront ensuite

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à la présentation des documents d’avancement du chantier. En tous les cas, une partie du montant (5% ou 10%)
dépendant de la nature du contrat n’est payée qu’à la réception finale des ouvrages.

Contrairement aux autres dépenses de fonctionnement (fournitures, matériels), les salaires sont ouverts par
semestre, cela par mesure de prudence. Après les calculs des avancements et autres charges salariales, le service
financier procède à l’engagement, au mandatement et à la liquidation chaque fin de mois. Toutes les fiches y
afférentes sont accompagnées par l’état nominatif des salaires, des paiements à l’INPS et à la caisse des retraites.
Signés par le Maire et visés par le contrôleur financier, ces documents sont envoyés au percepteur pour paiement.
Le paiement est fait à la caisse ou par virement.

Figure 3. Schéma succinct d’exécution du budget communal

Source: GREAT (2010)

1.2.3. Contrôle de l’exécution du budget

A la fin de l’année budgétaire, le maire, à travers ses services techniques, élabore un compte administratif qui est
soumis aux conseillers lors d’une session dite session du compte administratif. Elle est tenue le premier trimestre
de l’année suivant l’exécution du budget et permet aux conseillers de contrôler les actions du maire. Après la défense
de son bilan annuel, le maire se retire pour permettre aux autres conseillers de délibérer sur le compte administratif.
Il est ensuite transmis à la tutelle pour approbation. Il convient de dire que le compte approuvé est transmis avec
d’autres documents annexes (décision d’approbation, PV de session, etc.) et acheminé via le MATCL. En même
temps, le compte de gestion élaboré par le comptable (receveur) est envoyé à la section des comptes via la DNTCP
pour un ultime contrôle.

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22

Pour l’ensemble des élus locaux et agents des collectivités rencontrés, ce processus semble long et couteux et n’a
pas atteint pour la plupart du temps les résultats escomptés à savoir, une plus grande implication des citoyens au
processus budgétaire et par ricochet au processus de développement local.Ainsi, Siriki Sidibé, Président du Conseil
de cercle de Bougouni, estime que l’Etat doit supprimer la phase de “débat public qui est lourd et difficile à réaliser
à cause de l’impossibilité de mobiliser les citoyens mais aussi des frais importants (restauration, déplacement, etc.)”.
Bien que lourd, le processus budgétaire des collectivités vient d’être allongé par une nouvelle phase de débat
d’orientation budgétaire, selon M. Djélé Konaté, secrétaire général du Conseil de cercle de Koulikoro par le décret
2019-0587-PRM du 13 juillet 2019 en son article 21.

Figure 4. Schéma succinct de contrôle de l’exécution du budget communal

Source: GREAT (2010)

1.3. Dispositif institutionnel et réglementaire de la fiscalité locale

Sur le plan institutionnel, les CT en République du Mali sont la commune (elle-même constituée de villages, quartiers
et fractions), le cercle constitué de plusieurs communes et le niveau le plus élevé est la région à son tour comprenant
plusieurs cercles. La commune, socle de la décentralisation, est dirigée par un Conseil communal avec le maire à
la tête du Bureau communal. La Loi n°2017-051 du 02 octobre 2017 portant code des CT fixe le nombre de conseil-
lers communaux selon huit (8) tranches de populations, à savoir :

▪ 11 conseillers pour les communes d’au plus 10'000 habitants ;
▪ 17 conseillers pour les communes de 10'001 – 20'000 habitants ;
▪ 23 conseillers pour les communes de 20'001 – 40'000 habitants ;
▪ 29 conseillers pour les communes de 40'001 – 70'000 habitants ;
▪ 33 conseillers pour les communes de 70'001 – 100'000 habitants ;
▪ 37 conseillers les communes de 100'001 – 150'000 habitants ;
▪ 41 conseillers pour les communes de 150'001 – 200'000 habitants ;
▪ 45 conseillers pour les communes de plus de 200'000 habitants.

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23

Ces conseillers élisent en leur sein un Bureau communal comprenant le maire et ses adjoints. La même loi fixe le
nombre d’adjoints au maire par commune en fonction de trois (3) tranches de population, à savoir 3 adjoints pour
les communes d’au plus 50›000 habitants, 4 adjoints pour celles de 50›001 – 100›000 habitants et 5 adjoints pour
celles de plus de 100›000 habitants.

L’article 78 du code des CT définit le cercle comme étant “un cadre de mise en cohérence des stratégies et actions
de développement des communes qui le composent“. Ainsi, dans chaque cercle, il est institué un Conseil de cercle
dont la composition se fait en fonction de quatre (4) tranches de population (article 79 de la Loi n°2017-051) :

▪ 27 conseillers, cercles d’au plus 100'000 habitants ;
▪ 33 conseillers, cercles de 100'001 – 200'000 habitants ;
▪ 37 conseillers, cercles de 200'001 – 300'000 habitants ;
▪ 41 conseillers, cercles de plus de 300'000 habitants.

Le président et les vice-présidents constituent le bureau du Conseil de cercle (article 142). Le nombre de vice-pré-
sidents par Conseil de cercle varie de trois (3) à cinq (5) en fonction de la taille de la population : trois (3) vice-pré-
sidents pour les cercles d’au plus 100'000 habitants, quatre (4) vice-présidents pour les cercles de 100'001 – 200'000
habitants et cinq (5) vice-présidents pour les cercles de plus de 200'000 habitants.

Un Conseil régional composé de membres élus par les électeurs de la région est institué (article 146). La composition
du Conseil régional est définie en fonction de 4 tranches de population :

▪ 33 conseillers pour les régions d’au plus 200' 000 habitants ;
▪ 37 conseillers pour les régions de 200'001 – 500'000 habitants ;
▪ 41 conseillers pour les régions de 500'001 – 1'000'000 habitants ;
▪ 45 conseillers pour les régions de plus de 1'000'000 habitants.

Tout comme les niveaux cercle et commune, le nombre de vice-présidents par région dépend de la taille de la
population, trois (3) vice-présidents pour les régions d’au plus 200›000 habitants, quatre (4) vice-présidents pour
les régions de 200'001 – 1'000'000 habitants et cinq (5) vice-présidents pour les régions de plus de 1'000'000
habitants.

Trois textes majeurs régissent la fiscalité locale selon Graziosi et al. (2015). Il s’agit du Code général des impôts,
du Code des collectivités territoriales et les Lois n°96-058 (déterminant les ressources fiscales du district et de ses
communes) du 16 octobre 1996, n°2011-034 (instituant la taxe foncière) et n°2011-036 établissant les ressources
fiscales des communes, cercles et régions du 15 juillet 2011 modifiée par la loi n°2018-062 du 25 octobre 2018. A
ces textes, il faut ajouter (i) le Code minier qui, dans ces trois versions actuellement en application (Codes miniers
1991, 1999 et 2012), institue des droits et taxes dus lors de l’attribution d’exploitation artisanale de l’or ou de l’ou-
verture de carrières artisanales ainsi que des impôts comme la taxe de ramassage des carrières, la taxe sur l’or-
paillage, etc., (ii) la Loi n°04-005 du 10 janvier 2004 créant le Fonds d’aménagement et de protection de la faune
dans les domaines de l’Etat.

Souki (2010) répertorie quatre mécanismes de financement des collectivités territoriales :

▪ la fiscalité locale, principale ressource autonome de financement des budgets locaux, avec le principe de la

capacité contributive et le principe d’équivalence. Selon Bougoudogo et al. (2010), elle repose sur les recettes
propres des CT telles que la TDRL, les contributions de patente, les contributions de licence, la vignette
synthétique, la taxe de marché, la taxe sur les sorties de véhicule, la taxe sur les débits de boissons et
gargotes, la taxe sur les autorisations de construire, la taxe sur le bétail, la taxe sur les armes à feu, la taxe
sur les charrettes ;

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24

▪ les produits des domaines et d’exploitation par nature (produits d’exploitation, recettes tarifaires, produits
financiers, recettes de domaine) ;
▪ les subventions de l’Etat, instrument de coordination des moyens de financement des CT ;
▪ les emprunts, exclusivement destinés aux investissements.

A ces mécanismes de financement, il faut ajouter les dons et legs et les subventions des partenaires extérieurs
(article 248 du code des CT de 2017).

En plus de ces mécanismes de financement, les CT peuvent délibérer sur des taux des taxes après délibération de
leur conseil (cf.n°2011-036 du 15 juillet 2011) :

▪ taxe sur les spectacles et divertissements : 10% des recettes ;
▪ taxe sur les appareils de jeu publics : 5'000 à 15'000 fcfa par appareil par an ;
▪ taxe sur les établissements de nuit, dancings et hôtels : 100'000 à 400'000 paran pour hôtels selon l’étoile :

75›000 par an par auberge : 100›000 par an pour les autres
▪ taxe sur les bals, tam-tam et réjouissances : 2'500 à 5'000 fcfa par an ou par spectacle ?
▪ taxe sur la publicité et l’affichage public : 500 fcfa par mois par affiche ; 1'000 fcfa par mois par banderole ;

500 fcfa par m2 de panneau publicitaire ; 2'500 fcfa par m2 de panneau indicatif ; 500 fcfa par jour par haut-
parleur fixe : 1'000 fcfa par jour par haut-parleur mobile ;
▪ taxe sur les installations sur activités technologiques et artisanales, 6'000 à 50'000 fcfa par an par atelier de

couture selon le nombre de machines ; 30'000 fcfa par an par pressing et labo photo, etc.
▪ taxe sur les débits de boissons et gargotes à raison de 50'000 fcfa/an pour les boissons alcoolisées et

fermentées et 15›000 fcfa par an pour les boissons autres qu’alcooliques et fermentées, etc.

Dans le but d’améliorer la fiscalité locale, les autorités maliennes entreprirent des reformes dont le but est non
seulement le renforcement de la mobilisation des recettes domestiques (centrale ou locales) mais aussi l’amélioration
de la redevabilité des élus locaux tout en prenant soin d’assurer le financement des CT (Graziosi et alt., 2015).

Le code des CT (2017) est scindé en trois parties, à savoir les institutions des CT, leur financement et enfin les
dispositions diverses. Les finances des CT reposent sur sept (7) titres qui sont (i) les principes fondamentaux du
droit budgétaire et du droit comptable, (ii) les ordonnateurs et comptables, (iii) l’élaboration, le vote et le contrôle du
budget, (iv) l’exécution du budget, (v) la comptabilité, (vi) les contrôles de l’exécution du budget, et (vii) la reddition
des comptes. L’article 248 dudit code fixe les ressources des CT. Ses dispositions diverses portent sur huit (8)
chapitres, à savoir : le contrôle des actes, le contrôle des organes, l’appui-conseil, le domaine des CT, des incom-
patibilités, la solidarité et la coopération entre CT, les dispositions transitoires et les dispositions finales.

Mahe (2020) identifie deux (2) parties du budget d’une collectivité. Il s’agit de:

▪ la section “fonctionnement“ (charges courantes) i.e. frais de gestion courante de la collectivité (charges de per-

sonnel, achat de nourriture, services, etc.)
▪ la section “investissement“ (dépenses et recettes) i.e. coûts de construction et de rénovation de bâtiments,

achat de biens durables ou de titres de participation, remboursement des emprunts, etc. tandis que les recettes
comprennent les impôts locaux, les dotations et exonérations de l’État, les produits des services et des
emprunts, etc.

Les Directives (2011) de l’UEMOA du 24 janvier 2011 portant régime financier des collectivités territoriales au sein
de l’UEMOA attribuent aussi au budget deux sections assez proches des sections de Mahe. Ce sont :

▪ la section ordinaire ou de fonctionnement qui “décrit par nature, les charges et les produits de la gestion

annuelle” ;
▪ la section extraordinaire ou d’investissement qui “ventile par programme, les dépenses et les recettes

afférentes aux investissements à entreprendre au cours de l’année”.

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25

La section de fonctionnement se compose des :

▪ produits, impôts directs et indirects, dotations versées par l’État, ressources d’exploitation et du domaine,

produits financiers ;
▪ charges, achats de fournitures et de services, frais de personnel, allocations et subventions versées, frais

financiers (intérêts de la dette notamment).

L’investissement concerne les :

▪ dépenses directes d’investissement (acquisitions mobilières et immobilières, travaux neufs, grosses répara-

tions), dépenses indirectes d’investissement (remboursement de la dette en capital) ;
▪ recettes d’origine interne (excédents de fonctionnement antérieurs affectés en réserves, amortissements et

provisions, virement de la section de fonctionnement à la section d’investissement) et d’origine externe (fonds
de compensation de la TVA, dons et legs en capital, subventions d’investissement, emprunts et dettes).

Et Mahe (2020) de conclure que l’objectif est “que chaque section soit à un niveau d’équilibre budgétaire voire un
excédent pour constituer la capacité d’autofinancement de la collectivité“ ; ce qui constitue le principe d’équilibre de
budgets communaux où les produits de fonctionnement doivent être égaux ou supérieurs aux charges de fonction-
nement.

Chaque section est présentée par chapitre, article et paragraphe selon une nomenclature et des modalités
déterminées. Et les directives de l’UEMOA (2011) recommandent trois (3) classifications de la nomenclature
budgétaire des CT qui sont :

▪ classification économique ;
▪ classification par fonction ;
▪ classification additionnelle.

La classification économique se subdivise en :

▪ 1er niveau, le chapitre (2 caractères de code) ;
▪ 2ème niveau, l’article (3 caractères) ;
▪ 3ème niveau, le paragraphe (4 caractères avec 3 dans certains cas) ;
▪ 4ème niveau, le sous-paragraphe (5 caractères avec 4 dans certains cas).

Les deux derniers niveaux sont du fait des Etats membres conformément à la Directive. Toujours selon les directives
de l’UEMOA (2009) il y a quatre (4) niveaux de classification fonctionnelle :

▪ 1er niveau, la division (2 à 3 caractères) ;
▪ 2ème niveau, le groupe (3 à 4 caractères) ;
▪ 3ème niveau, la classe (4 à 5 caractères) ;
▪ 4ème niveau, la sous-classe (5 à 6 caractères).

La classification fonctionnelle, les dépenses par secteur d’activité et par grande masse, selon les objectifs socioé-
conomiques assignés à chaque service conformément à la nomenclature budgétaire permettent d’organiser le
budget des CT en 9 fonctions ou divisions :

▪ services généraux des administrations publiques territoriales ;
▪ ordre et sécurité publics ;
▪ affaires économiques ;
▪ protection de l’environnement ;

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26

▪ logement, aménagement et services collectifs ;
▪ santé ;
▪ loisirs, culture et culte ;
▪ enseignement ;
▪ protection sociale.

Quant aux classifications additionnelles, elles permettent une autre lecture et/ou utilisation du budget des CT, faite
par source de financement des dépenses budgétaires (fonds propres, dons et prêts intérieurs ou extérieurs) et par
bénéficiaire pour lier la dépense budgétaire au bénéficiaire final. Ainsi, suivant les directives de l’UEMOA, la
présentation du budget des CT à travers les recettes et les dépenses par nature est très usitée.

La classification par nature des recettes comporte quatorze (14) chapitres :
▪ 70, vente de produits et de services ;
▪ 71, recettes fiscales ;
▪ 72, recettes non fiscales ;
▪ 73, dotations, transferts et subventions ;
▪ 74, dons programmes, legs et fonds de concours ;
▪ 75, recettes exceptionnelles ;
▪ 77, produits financiers et produits assimilés ;
▪ 78, transferts de charges ;
▪ 79, reprises sur provisions ;
▪ 10, dotations-subventions-dons et legs en capital ;
▪ 11, réserves ;
▪ 13, résultat de l’exercice ;
▪ 14, dons projets et legs ;
▪ 19, provisions pour risques et charges.

La classification par nature des dépenses se répartit en 20 chapitres

▪ 60, achat de biens ;
▪ 61, acquisitions de services ;
▪ 62, autres services ;
▪ 63, subventions ;
▪ 64, transferts ;
▪ 65, charges exceptionnelles ;
▪ 66, charges de personnel ;
▪ 67, frais financiers ;
▪ 68, dotations aux amortissements ;
▪ 69, dotations aux provisions ;
▪ 18, dettes liées aux comptes rattachés ;
▪ 20, charges immobilisées ;
▪ 21, immobilisations incorporelles ;
▪ 22, acquisitions et aménagements des sols et sous-sols ;
▪ 23, acquisitions, constructions et grosses réparations des immeubles ;
▪ 24, acquisitions et grosses réparations du matériel et mobilier ;
▪ 26, prises de participation, dépôts et cautionnements ;
▪ 27, prêts, créances, avances et acomptes ;
▪ 28, amortissements ;
▪ 29, provisions pour dépréciation.

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1.4. Etat des finances locales

Le code des CT dans son article 248 énumère six grands groupes de ressources des CT qui sont :
des ressources fiscales (impôts d’Etat transférés aux CT – impôts et taxes locaux directs – impôts et taxes locaux
indirects) ;
des produits par nature (produits d’exploitation – produits financiers – revenus du domaine – redevances) ;
des ressources budgétaires (dotations et subventions spéciales de l’Etat aux CT) ;
du produit des emprunts autorisés (exclusivement destinés au financement des investissements) ;
des dons et legs ;
des autres ressources (subventions des partenaires extérieurs).

Ces ressources sont sériées en deux catégories par les articles 249 et 250 du même code, soit les recettes/dépenses
de fonctionnement et les recettes/dépenses d’investissement.

Les ressources fiscales des CT comprennent8:

les impôts et taxes régis par le Code général des impôts et le Livre de procédures fiscales. Ce sont : l’impôt sur les
traitements et salaires dû sur les rémunérations payées par le budget des collectivités ou de leurs établissements
publics locaux, la taxe foncière, la contribution des patentes et licences, la taxe de voirie, la taxe de développement
régional et local, la taxe sur le bétail, la taxe sur les armes à feu, la taxe sur les cycles à moteur avec deux ou trois
roues, la taxe sur les bicyclettes ;
les taxes régies par le Code minier (la taxe due à l’occasion de l’attribution d’autorisation d’exploitation artisanale
de l’or et d’autres substances minérales, la taxe due à l’occasion de l’ouverture de carrières artisanales) ;
les taxes spécifiques (la taxe sur les embarcations, la taxe de sortie sur les véhicules de transport public de personnes
ou de marchandises sortant du territoire de la commune lorsqu’ils ont été chargés dans la commune, la taxe sur les
autorisations de construire, la taxe sur les appareils de jeux installés dans les lieux publics, la taxe sur les charrettes,
la taxe sur les moulins, la taxe sur les établissements de nuit, dancings, discothèques et restaurant avec orchestre,
la taxe sur les autorisations de spectacles et divertissements occasionnels, la taxe de publicité dans les lieux publics,
la taxe perçue sur le bois à l’occasion de l’exploitation du domaine forestier de l’Etat, la taxe sur les débits de boisson
et gargotes) ;
les redevances instituées par les CT en rémunération de prestations de services rendus.

Graziosi et al. (2015) ont relevé que les taux de TDRL au Mali varient de 875 fcfa/hbt/an dans la région de
Tombouctou à 3000 fcfa pour le district de Bamako. De même, une collectivité territoriale a la capacité de modifier
son taux dans un encadrement de plus ou moins 25%. Selon le MATCL (2014), sur la période 2001-2012, environ
166 milliards fcfa de subventions d’investissement ont été mobilisées via le FNACT. Ce sont plus de 15 mille projets
réalisés sous maîtrise d’ouvrage des CT dont 6’000 pour l’éducation, 5’000 pour les équipements, 2’000 pour la
santé, 1’000 GRN, et le reste en hydraulique et autres projets sur la même période. Ils sont 37 797 agents des CT
dont 31 900 fonctionnaires des CT (3 627 A, 26 985 B et 1 288 C) et 5 897 contractuels.

Certaines CT ne disposant pas de territoire propre bénéficient des ressources collectées au niveau inférieur. Pour
ce faire, des clés de répartition sont déterminées par les textes relatifs aux ressources des CT. Ainsi, pour les
communes, l’on a en termes d’impôts et taxes :

▪ 100 % du montant de l’impôt sur les traitements et salaires des personnes payées sur le budget de la commune

et de ses établissements publics communaux ;
▪ 100% du montant de la taxe sur les embarcations ;
▪ 100% du montant de la taxe de sortie sur les véhicules de transport public de personnes ou marchandises

sortant du territoire de la commune lorsqu’ils ont été chargés dans la commune ;
▪ 100% du montant de la taxe sur les autorisations de construire ;
▪ 100% du montant de la taxe sur les appareils de jeux installés dans les lieux publics ;

8 République du Mali (2011), Article 3

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28

▪ 100% du montant de la taxe sur les charrettes ;
▪ 100% du montant de la taxe sur les moulins ;
▪ 100% du montant de la taxe sur les établissements de nuit, dancings, discothèques et restaurants avec orchestre ;
▪ 100% du montant de la taxe sur les autorisations de spectacles et divertissements occasionnels ;
▪ 100% du montant de la taxe de publicité dans les lieux publics ;
▪ 100% du montant de la taxe sur les débits de boisson et gargotes ;
▪ 100% du montant de la taxe de voirie ;
▪ 100% du montant de la taxe sur les bicyclettes : 1 000 fcfa par an ;
▪ 80% du montant de la TDRL ;
▪ 80% du montant de la taxe sur le bétail ;
▪ 80% du montant de la taxe sur les armes à feu ;
▪ 80% du montant des droits et taxes perçus à l’occasion de l’attribution de titre d’autorisation d’exploitation

artisanale de l’or et d’autres substances minérales ou d’ouverture de carrières artisanales prévues par le Code
minier ;
▪ 60% du montant de la taxe foncière ;
▪ 60% du montant de la contribution des patentes et licences ;
▪ 60% du montant de la taxe sur les cycles à moteur ;
▪ 50% du montant de la taxe perçue sur le bois à l’occasion de l’exploitation du domaine forestier de l’Etat ;
▪ redevances instituées par les communes en rémunération de prestations de services rendus.

Au niveau des collectivités “cercle“, les textes prévoient :

▪ 100% du montant de l’impôt sur les traitements et salaires des personnes payées sur le budget du cercle ;
▪ 100% du montant de l’impôt sur les traitements et salaires des personnes payées sur le budget des établisse-

ments publics de cercle;
▪ 25% du montant de la taxe foncière ;
▪ 25% du montant de la contribution des patentes et licences ;
▪ 25% du montant de la taxe sur les cycles à moteur ;
▪ 25% du montant de la taxe perçue sur le bois à l’occasion de l’exploitation du domaine forestier de l’Etat ;
▪ 15% du montant de la TDRL ;
▪ 15% du montant de la taxe sur le bétail ;
▪ 15% du montant de la taxe sur les armes à feu ;
▪ 15% du montant des droits et taxes perçus à l’occasion de l’attribution de titre d’autorisation d’exploitation artisanale

de l’or et d’autres substances minérales ou d’ouverture de carrières artisanales prévues par le Code minier ;
▪ redevances instituées par le Cercle en rémunération de prestations de services rendus9.

Les régions quant à elles doivent cueillir au total :

▪ 100% du montant de l’impôt sur les traitements et salaires des personnes payées sur le budget de la région ;
▪ 100% du montant de l’impôt sur les traitements et salaires des personnes payées sur le budget des établisse-

ments publics de région ;
▪ 25% du montant de la taxe perçue sur le bois à l’occasion de l’exploitation du domaine forestier de l’Etat ;
▪ 15% du montant de la taxe foncière ;
▪ 15% du montant de la contribution des patentes et licences ;
▪ 15% du montant de la taxe sur les cycles à moteur ;
▪ 5% du montant de la TDRL ;
▪ 5% du montant de la taxe sur le bétail ;
▪ 5% du montant de la taxe sur les armes à feu ;
▪ 5% du montant des droits et taxes perçus à l’occasion de l’attribution de titre d’autorisation d’exploitation artisanale de

l’or et d’autres substances minérales ou d’ouverture de carrières artisanales prévues par le Code Minier ;
▪ Redevances instituées par la région en rémunération de prestations de services rendus9.

9 République du Mali (2011) (Article 11)

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29

Les ressources propres des CT ont considérablement augmenté de 2007 à 2010 passant de 6›223 millions à 29›337
millions fcfa (Tableau 4). Depuis cette date, elles sont en net recul les deux années suivantes avec 16›061 millions
et 11›994 millions fcfa respectivement. Les recettes fiscales constituent l’essentiel des ressources propres sur toute
la période. Cependant en 2009 et 2010, les recettes non fiscales se sont élevées à 36% et 48% respectivement de
l’ensemble des ressources propres laissant apparaitre une certaine marge de manœuvre dans leur recouvrement.

Tableau 4. Ressources propres des collectivités territoriales (millions de fcfa)

Source: Berbach (2014)

Entre 2016 et 2020, les ressources des comptes consolidés de 595 communes sont passées respectivement de
205 milliards de fcfa de prévision à 308 milliards de fcfa de prévison et de 111 milliards de fcfa à 167 milliards de
fcfa de réalisation (Figure 5) ; soit un accroissement annuel moyen de 11% sur la période. Les données complètes
existaient pour les 595 communes en 2020 ; soit 85% du total des communes du Mali (703). En revanche, ne
disposant de données que pour 574 communes en 2018, le complément a été recherché dans la base de données
de 2017 ; soit 21 communes. Enfin, les comptes de 2016 (577 communes) ont été completés par ceux de 2017, de
2015 et de 2010 (respectivement 11, 45 et 8 communes). Il faut noter que cette évolution concerne les mêmes
communes sur les trois (3) ans. Ainsi, avons-nous fait l’hypothèse que des changements importants dans les comptes
ne pouvaient pas être observés sur la période. En effet, à part les subventions de l’ANICT (pas encore maîtrisées)
et quelques financements des partenaires techniques et financiers, très peu de changements sont observés dans
la structure des budgets des communes.

La part relative des recettes fiscales tourne autour de 10% sur la période alors qu’il est constaté une augmentation
en valeur absolue, passant de 23 milliards de FCFA et 13 milliards FCFA à 31 milliards de fcfa et 18 milliards de fcfa
en prévisions et en réalisations. Tout comme l’ensemble des ressources des communes, le taux de réalisation des
recettes fiscales est légèrement supérieur à celui des recettes non fiscales ; soit près de 59% contre 54%
respectivement en 2016 et en 2020. Cela dénote des efforts à réaliser par les communes pour une meilleure
budgétisation de leurs ressources.

Figure 5. Evolution des ressources propres des communes de 2016 à 2020 (milliards fcfa)

Source: Auteurs à partir des comptes de gestion de la DNTCP (2016-2020)

2007 2008 2009 2010 2011 2012

Recettes fiscales 5 352 11 285 15 203 15 307 12 409 9 529

Recettes non fiscales 871 4 766 8 663 14 030 3 652 2 465

Total ressources propres 6 223 16 052 23 866 29 337 16 061 11 994

Fiscalité et dépenses budgétaires des communes du Mali Analyse financière des comptes de gestion

30

Les ressources transférées aux CT de 2011 à 2014 ont doublé (2,3 fois) atteignant 147›886 millions fcfa (Tableau
5). Ces montants sont en constante augmentation même si elle n’aura été que de 3,2% entre 2013 et 2012 avant
de croître de 16% en 2014 par rapport à 2013. En pourcentage du PIB, la part des ressources transférées est aussi
en constante augmentation (2,4% en 2014 contre 1,3% en 2011). Ce qui traduit une certaine volonté en termes de
déconcentration des pouvoirs au profit des CT et de désengagement et/ou transfert de l’Etat central de certaines
de ses compétences vers les CT.

Tableau 5. Ressources propres des collectivités territoriales comparées au PIB (millions fcfa)

Source: Berbach (2014)

Dans le cadre de la décentralisation, l’Etat a transféré un ensemble de ressources au profit des communes. D’ailleurs,
l’Etat s’est engagé à transférer 30% de ses ressources aux collectivités (y compris les conseils de région et de
cercle). En attendant, l’on observe que l’Etat a déjà procédé au transfert des subventions de 56 milliards de fcfa à
91 milliards de fcfa en prévisions et de 46 milliards de fcfa à 64 milliards de fcfa en réalisations entre 2016 et 2020
(Figure 6). Cette subvention a concerné au total 595 communes. Ces montants importants des subventions
s’expliquent par le transfert aux communes des compétences telles que l’éducation, la santé et l’hydraulique, entre
autres.

Figure 6. Evolution des subventions reçues par les communes de 2016 à 2020 (milliards fcfa)

Source: Auteurs à partir des comptes de gestion de la DNTCP (2016-2020)

Sur un budget total de 1›193›140 millions fcfa en 2013, les dépenses de l’Etat au niveau local dépassent le cinquième
(22%) soit 265›881 millions fcfa dont un peu plus de la moitié (138›846 millions) est orientée vers les administrations
déconcentrées (Tableau 7). Les 48% restants sont partagés entre les dotations et transferts aux CT (138›846 millions
de fcfa) et les projets multirégionaux (19›894 millions de fcfa).
Tableau 7. Exécution budgétaire 2013

Source: Berbach (2014)

  2011 2012 2013 2014
Millions fcfa 64 878 126 517 126 921 147 886
% PIB 1.29% 2.39% 2.25% 2.40%

Millions fcfa % total budget
Projets multi-régionaux 19 894 1.67
Administrations déconcentrées 138 846 11.64
Dotations et transferts aux collectivités locales 107 141 8.98
Total dépenses de l’Etat au niveau local 265 881 22.28
Total budget de l’Etat 1 193 140

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31

Graziosi et al. (2015) ont trouvé que la fiscalité locale malienne est peu rentable et basée sur des impôts et taxes
particulièrement difficiles à collecter. Et Boys (2014) de dire que, dans ce contexte, bien de collectivités sont amenées
à rogner sur leurs dépenses, repousser leurs investissements et augmenter leur taux de fiscalité et l’endettement.

Quelques résultats, sur la période 1995-2008 de la fiscalité locale selon Graziosi et al. (2015) sont :

le niveau des ressources locales totales par tête ne dépasse pas 3’100 fcfa au Mali – contre 3’300 au Togo, 3’900
au Bénin, 11’000 au Sénégal et 12’400 en Côte d’Ivoire ;
le ratio des ressources locales par rapport au PIB ne franchit que rarement le seuil de 1% contre 1,34% en Côte
d’Ivoire et 1,21% au Sénégal. Sur la période étudiée, il s’élève à 1,09% au Bénin, 1,06% au Mali, 0,83% au Niger
et 0,52% au Togo ;
le ratio des ressources locales rapportées aux ressources publiques nationales est respectivement de 5,88% au
Bénin, 8,91% en Côte d’Ivoire, 2,96% au Mali, 2,61% au Togo et 2,67% au Niger.

Cela pose le défi de la mobilisation des ressources locales au niveau des communes du Mali comparées à celles
de la Côte d’Ivoire ou encore du Sénégal si l’on sait que les responsables sont en train d’imaginer le développement
du Mali à travers la décentralisation ou la régionalisation en réponse aux questions d’indépendance ou de fédéralisme
proposées par les mouvements armés du Nord du pays.

2. Méthodologie d’analyse des comptes de gestion

L’analyse des comptes de gestion des collectivités présente des enjeux importants, à savoir la faiblesse des risques
de solvabilité mais aussi le niveau de l’autofinancement et des marges de manœuvre des collectivités. Tout comme
les entreprises, les collectivités courent des risques financiers de dégradation des services publics et de l’investis-
sement, d’augmentation des impôts ou encore de l’insolvabilité à moyen terme. Ainsi, l’analyse des comptes de
gestion vise aussi bien à examiner les limites de l’information comptable et ses conséquences sur les méthodes
utilisées que le bilan et la situation patrimoniale en vue d’appréhender la situation financière sur l’ensemble du pé-
rimètre d’une collectivité.

La méthodologie d’analyse des comptes est basée sur des ratios financiers et des traitements statistiques en vue
de réaliser un diagnostic des finances locales, selon des grilles d’analyse plus ou moins fines, avec pour objectif
d’être à la fois accessible et appropriable pour et par les élus et agents territoriaux. La méthodologie, tout en utilisant
les ratios pour éclairer la situation financière des collectivités, intègre également la vision et les méthodes des pra-
ticiens par des séries d’entretiens qualitatifs auprès des professionnels afin d’appréhender plus qualitativement la
réalité des risques, l’intérêt des méthodes et les limites de l’information budgétaire et comptable.

2.1. Types d’analyse financière des collectivités territoriales

La littérature répertorie différents types d’analyse financière des collectivités dans le temps et dans l’espace. Ainsi,
l’on peut sérier l’analyse financière des collectivités en analyse budgétaire versus l’analyse financière. Si la première
permet d’identifier sur plusieurs années l’évolution des principales dépenses et recettes réelles, de mesurer le niveau
de service rendu à la population, d’évaluer l’effort d’investissement de la collectivité, de caractériser ses modes d’in-
tervention privilégiés et d’identifier les secteurs d’activité où elle concentre ses efforts, la seconde, quant à elle,
cherche, à partir de l’analyse budgétaire, à vérifier que les recettes réelles de fonctionnement récurrentes couvrent
bien en totalité les dépenses réelles de fonctionnement récurrentes et le remboursement du capital de la dette, de
vérifier que les ressources récurrentes de fonctionnement génèrent de surcroît un montant résiduel appelé épargne
ou autofinancement destiné à financer tout ou partie des investissements de l’année.

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32

L’analyse financière utilise plusieurs techniques, à savoir (i) l’analyse financière rétrospective basée sur des résultats
passés, (ii) l’analyse financière prospective pour analyser la situation fiscale et établir des diagnostics financiers,
mesurer le potentiel et construire des scénarios prospectifs, (iii) l’analyse financière temporelle, et (iv) l’analyse
financière spatiale (Souki, 2010). Chacune d’elles peut permettre d’établir des tableaux de bord, de fournir des
instruments de contrôle budgétaire et d’effectuer des comparaisons inter-collectivités.

Il faut noter que l’objectif de l’analyse financière des communes est de mesurer aussi bien la capacité
d’autofinancement, d’investissement que d’endettement desdites communes (Association finances-gestion-évalua-
tion des collectivités territoriales). Pour ce faire, l’analyse rétrospective utilise la méthode du scoring pour détecter
les situations délicates, la méthode des ratios, l’analyse du bilan, les principaux indicateurs et fait l’analyse en
fonction des spécificités et des échelons des collectivités (Boys, 2014).

Ainsi, l’analyse rétrospective passe par quatre (4) phases principales, selon la littérature, commençant par la déter-
mination des dépenses et des recettes réelles de fonctionnement pour finir par la caractérisation du mode de finan-
cement des investissements, par l’épargne, par des subventions d’investissement et passant respectivement par
l’analyse de l’évolution des dépenses et recettes d’exploitation et la capacité d’autofinancement et enfin déterminer
les différents niveaux d’épargne.

L’analyse financière prospective d’un budget communal passe par quatre (4) étapes (Mahe, 2020) qui sont : la
construction d’un modèle de prospective, l’établissement des hypothèses au fur et à mesure pour constituer la base
de la prospective financière, l’intégration des projets de la commune et les différents arbitrages associés et l’élabo-
ration de la transition de la prospective à la stratégie financière réelle.

Pour la présente étude, nous avons privilégié l’analyse financière rétrospective basée sur des ratios financiers et
des traitements statistiques en vue de réaliser un diagnostic des finances locales. Cette analyse s’opère en deux
étapes à savoir (i) l’analyse des ratios et des données, et (ii) l’analyse de l’ensemble des documents comptables,
des motivations politiques, mais également avec un relevé des spécificités territoriales des collectivités e.g.
communes minières, industrielles, d’importants axes routiers, universitaires, sanitaires, logements sociaux, etc. Pour
Klopfer (1992), quelle que soit la méthodologie utilisée, l’analyse financière rétrospective permet de calculer différents
types de ratios. Ce sont les ratios classiques, tels que le niveau d’endettement rapporté à la population de la
commune, les annuités de remboursement rapportées aux recettes réelles de fonctionnement, l’autofinancement
brut rapporté aux recettes réelles de fonctionnement, le niveau de service rendu mesuré par les dépenses réelles
de fonctionnement rapportées à la population de la commune, le coefficient de mobilisation du potentiel fiscal mesuré
par les produits des taxes rapportés au potentiel fiscal.

Au Mali, les collectivités procèdent à des analyses rétrospectives en calculant des évolutions des postes budgétaires
pendant les phases de préparation et d’élaboration du budget. Par exemple, pour le secrétaire général de la mairie
de Bougouni ainsi que le chef du service financier de la commune 3 de Bamako, les collectivités arrivent à se faire
une idée de la part des recettes de fonctionnement sur le budget total, la part des dépenses de personnel sur
l’ensemble des recettes, etc.

2.2. Analyse par ratios

L’analyse de la situation fiscalo-financière des communes se fait en deux grandes étapes, à savoir l’analyse des
ratios, des données de l’ensemble des documents comptables et des motivations politiques, mais également à un
relevé des spécificités territoriales de la collectivité.

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Figure 7. Etapes de l’analyse fiscalo-financière des communes

Source: Adapté de Souki (2010)

Pour Souki (2010), les ratios d’analyse financière et de gestion des budgets communaux sont des outils d’aide à la
décision politique qui sont utilisés comme des instruments de comparaison intercollectivité, de contrôle budgétaire
et constituent en même temps un tableau de bord de gestion d’une collectivité. Ces ratios permettent aussi d’évaluer
la situation financière d’une collectivité et de déterminer le potentiel fiscal de chaque collectivité, ainsi que celui de
l’ensemble des collectivités à partir du taux minimum et du taux moyen.

Trois grands groupes d’indicateurs d’analyse fiscalo-financière des collectivités seront poursuivis. Ce sont : la
solvabilité budgétaire (ou la capacité à avoir un budget équilibré sur l’année), les ratios de marge de manœuvre et
d’autres ratios. La solvabilité budgétaire peut être mesurée par quatre (4) ratios principalement, à savoir :

▪ le ratio épargne brute / recettes de fonctionnement, qui doit être supérieur à un seuil pour que la solvabilité

soit jugée bonne ;
▪ le poids des dépenses d’investissement ou dépenses d’équipement brut/recettes de fonctionnement ;
▪ le ratio de revenus fiscaux ou recettes fiscales / recettes de fonctionnement ;
▪ la part des revenus issus de l’Etat ou transferts de l’Etat / recettes de fonctionnement.

Les ratios de marges de manœuvre (jugées amples, modérées ou restreintes selon des seuils donnés), par contre,
sont définis par plusieurs ratios dont :

▪ le coefficient de mobilisation du potentiel fiscal ou recette fiscale locale / potentiel fiscal ;
▪ les marges d’autofinancement courant ou dépenses de fonctionnement / recettes de fonctionnement ;
▪ le taux d’incompressibilité des charges ou (dépenses personnel + contingents) / dépenses de fonctionnement

ou la rigidité des charges de structure ou (frais de personnel + contingents et participations obligatoires) /
recettes de fonctionnement ;
▪ la part des dépenses d’investissement ou dépenses d’investissement / dépenses totales

Les autres ratios sont évalués par :

▪ le niveau de service rendu ou dépenses de fonctionnement / population (comparé à la moyenne nationale) ;
▪ l’effort d’investissement ou Dépenses d’investissement / population ;
▪ le niveau de la fiscalité locale sur les personnes ou produits des impôts sur les personnes / population, etc.

Ces indicateurs peuvent être scindés en différentes catégories selon Souki (2010). Ainsi, dans un premier temps, il
les série en ratios de nature et de fonction. La première catégorie est constituée des ratios de niveau ou de taille,
des ratios de structure et des ratios de rotation. Quant à la seconde, elle est constituée des ratios de coûts, de
performance et de risque. Alors que pour Boys (2010), les ratios d’analyse financière portent sur le niveau
d’autofinancement, les marges de manoeuvre qui peuvent faire évoluer l’autofinancement et la liquidité de la
collectivité.

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34

Des normes sont établies par la littérature pour l’analyse des ratios. Ainsi, le taux d’épargne brute qui est le rapport
entre l’épargne brute et les recettes de fonctionnement doit être compris entre 12 et 14%, taux représentant la norme
convenable si le ratio est entre 8 et 12% et faible si le ratio est inférieur à 8%. Quant au coefficient d’autofinancement
courant, le rapport entre les charges réelles et les remboursements de la dette sur les recettes réelles de
fonctionnement, il doit être inférieur à 1 par exemple. Aussi, le ratio de la situation d’endettement est-il bon si deux
ratios de dettes locales sont en dessous de la moyenne de la strate nationale et du seuil d’alerte, qu’importe le ratio
de pondération. Il est correct si un des ratios de dettes locales est au-dessus des moyennes de la strate nationale
ou du seuil d’alerte et dégradé si deux ratios de dettes locales sont au-dessus des moyennes de la strate nationale
ou du seuil d’alerte.

Les ratios de marge de manœuvre sont considérés “amples“ si trois ratios de marges de manœuvre sont au-dessus
de 0.7. Ils sont considérés “modérés“, si deux des trois ratios de marges de manœuvre sont au-dessus de 0.7 et
considérés “restreints“, si un ou aucun des ratios de marges de manœuvre ne se situe au-dessus de 0.7.

Le potentiel de la fiscalité est lié à la richesse du territoire et de ses habitants, aux particularités locales et aux
éléments influençant le niveau et la structure des recettes fiscales. Finalement, les déterminants du potentiel fiscal
sont, entre autres : le PIB local, le nombre d’entreprises ou la valeur locative moyenne, la population et le revenu
moyen par habitant.

Enfin, il est loisible de calculer toutes les catégories d’indicateurs pour mesurer le niveau d’atteinte des objectifs
des collectivités. Ainsi, il est possible d’imaginer des ratios de fonctionnement et de leurs structures (recettes
fiscales/recettes de fonctionnement, impôts directs/recettes fiscales, etc.), des ratios des recettes d’équipement des
communes (autofinancement/recettes de fonctionnement, autofinancement/recettes fiscales, contribution des sub-
ventions dans les recettes d’équipement communales, etc.) et les ratios de dépenses de fonctionnement communales
(évolution des dépenses de fonctionnement des communes enquêtées, recettes fiscales/dépenses de fonctionne-
ment communales, dépenses de personnel/recettes de fonctionnement communales, dépenses de gestion
courantes/dépenses de fonctionnement communales, etc.).

2.3. Analyse SWOT

L’analyse SWOT consiste à scruter, d’une part, les forces et les faiblesses des collectivités et, d’autre part, les
opportunités que lui offre son environnement extérieur ainsi que les menaces du même environnement qui peuvent
les contrarier. Ces éléments sont examinés afin que les communes puissent tirer avantage de leurs forces et des
opportunités extérieures mais aussi qu’elles corrigent leurs faiblesses et se prémunissent des menaces qui les
guettent.

La décentralisation est une politique volontariste mise en œuvre par le gouvernement malien pour rapprocher
davantage l’administration des citoyens qui s’est traduite sur le terrain par la construction et l’augmentation des
équipements collectifs locaux. Ainsi, depuis 2001, l’effort d’investissement de l’Agence nationale d›investissement
des collectivités territoriales (ANICT) en direction des collectivités territoriales représentait plus de vingt-cinq milliards
de fcfa. Le bilan du dispositif d’appui est largement positif (CATEK, 2017). La maîtrise d’ouvrage assurée par les
collectivités a permis de tirer la presque totalité de leurs droits de tirages et de créer, pendant les cinq dernières
années, de nombreuses infrastructures dans les domaines, entre autres, de l’éducation, de la santé, de l’hydraulique
et de la sécurité alimentaire.

La décentralisation a permis l’émergence d’un nouveau type d’acteurs dans la détermination et la conduite des
politiques à savoir l’élu local. Aussi, les collectivités territoriales sont-elles devenues des acteurs majeurs de la vie
économique, sociale et culturelle. Avec elles, l’action publique s’est enrichie et la démocratie locale semble
progresser. Un autre aspect important de la décentralisation est le processus participatif de planification qui mobilise
pendant la période de préparation budgétaire un nombre élevé de citoyens tant au niveau des consultations
populaires qu’au niveau des débats publics.

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De façon générale, la politique de décentralisation et la création des collectivités ont permis des avancées notables
depuis les premières années de sa mise en oeuvre, à savoir la promotion de la démocratie locale à travers des
élections de proximité et la participation des citoyens aux processus de planification stratégique locale et régionale
à travers les PDESC, les budgets, les plans d’investissements prioritaires, etc.

En dépit des importants efforts engagés par l’Etat, les collectivités, les populations et les partenaires techniques et
financiers, le processus de décentralisation reste entravé par de nombreuses faiblesses qui sont, entre autres :

▪ la non viabilité financière d’un grand nombre de communes, surtout rurales ;
▪ la persistance des contestations liées à la réorganisation territoriale ;
▪ la faible implication des communautés dans la gestion quotidienne des collectivités ;
▪ la faiblesse des ressources locales collectées et concomittament le niveau encore faible des transferts de l’Etat

aux collectivités ;
▪ les lenteurs dans la mise œuvre du processus de transfert des compétences et des ressources de l’Etat aux

collectivités territoriales ; etc.

Si des transferts conséquents du budget d’Etat vers les budgets des collectivités sont nécessaires pour assurer la
survie à terme du processus de décentralisation, une plus grande mobilisation et une meilleure utilisation de leurs
ressources propres par les collectivités sont tout autant nécessaires pour garantir leur propre viabilité. Ces ressources
propres des collectivités comprennent essentiellement les ressources fiscales, les produits de l’exploitation et les
recettes tarifaires, les revenus du domaine et d’autres ressources secondaires (produits financiers, emprunts
autorisés et destinés au financement des investissements, auto financement brut local, dons et legs, toutes les
autres ressources).

En termes de potentialités, l’on peut citer, entre autres:

▪ la disponiblité des PTF à accompagner le processus de décentralisation au Mali ;
▪ l’existence de structures et organes de promotion de la décentralisation, entre autres le Haut Conseil des

collectivités, le Ministère chargé de l’administration territoriale et des collectivités locales, la Direction générale
des collectivités territoriales (DGCT), la Direction nationale de l’aménagement du territoire (DNAT), l’Agence
nationale d’investissement des collectivités territoriale (ANICT), etc. ;
▪ l’existence de dispositifs de coordination, d’orientation, d’appui et de suivi du développement local à travers

les CNO, CROCSAD, etc ;
▪ l’existence d’un dispositif d’accompagnement financier à travers le FNACT ;
▪ l’amorce d’une approche de développement économique régional avec l’accompagnement des assemblées

régionales de Koulikoro, Sikasso, Ségou, Mopti, Tombouctou, Gao et Kidal par l’Union européenne et les
coopérations suisse, danoise, belge et française avec la mise en place des Agences de développement
régional (ADR);
▪ l’amorce du processus de transfert des compétences et des ressources de l’Etat aux collectivités territoriales, etc.

Si l’environnement externe offre de bonnes opportunités à la décentralisation, il n’en demeure pas moins que des
obstacles persistent dans sa mise en oeuvre, à savoir :

▪ la situation d’insécurité grandissante qui met en mal le fonctionnement normal des collectivités, principalement

des régions du centre et du nord ;
▪ la remise en question de certains découpages territoriaux par les populations ;
▪ l’absence de viabilité économique de certaines communes de faible population ;
▪ le retard des transferts des ressources aux communes ;
▪ la perte de confiance des populations à l’égard des élites locales, etc.

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36

3. Analyse financière du budget des collectivités territoriales

L’analyse financière du budget des collectivités territoriales, en général, et des communes, en particulier, répond à
deux questions de recherche, à savoir les raisons et les techniques de l’analyse de la performance financière des
CTD (Salomon, 2018). Pour Klopfer (1992), il s’agit d’apprécier la capacité du débiteur à faire face à ses engage-
ments. Ainsi, l’analyse financière, à partir des états financiers des collectivités (comptes administratifs et de gestion),
permet de :

▪ suivre l’évolution des principales rubriques de fonctionnement et d’investissement ;
▪ déterminer une série de résultats intermédiaires appelés “soldes intermédiaires de gestion” ;
▪ calculer la capacité d’autofinancement dégagée au cours de l’exercice ;
▪ mettre en évidence le fonds de roulement, le besoin en fonds de roulement et la trésorerie structurelle, à partir

du bilan fonctionnel ;
▪ étudier la variation du fonds de roulement, à partir du tableau de financement.

L’analyse financière des communes permet aussi de comparer le total des budgets de l’ensemble des communes
à celui de l’Etat et en faire un rapport, cela pour le montant total comme pour le montant par habitant (Salomon,
2018) et porte sur les différentes rubriques des états financiers communaux (Boyes, 2014) et qui sont, entre autres :
les dépenses et les recettes (structure et évolution ), les investissements et leur mode de financement, les immobi-
lisations, la fiscalité locale et ses perspectives, la trésorerie, la liquidité et la gestion des créances ainsi que les
potentialités socioéconomiques des communes et la qualité de gestion des équipes.

Pour ce faire, Klopfer (1992) identifie principalement deux méthodes, celle du scoring, “lorsqu’il s’agit pour un créan-
cier d’apprécier le niveau de risque de son client” et celle du rating, “dans le cas particulier où une collectivité
envisage d’émettre un emprunt obligataire et où il s’agit alors de fournir un niveau de notation aux souscripteurs
permettant de classer les qualités de signature, d’emprunteurs appartenant au secteur public ou au secteur privé,
les unes par rapport aux autres“.

3.1. Niveau et structure des recettes des communes

Au total, les communes du Mali ont prévu pour 2020 (année pour laquelle l’on dispose de pratiquement tous les
comptes de gestion des 703 communes) près de 345 milliards de fcfa de recettes contre 180 milliards de fcfa de
réalisations, soit un taux de réalisation moyen de 52% pour respectivement 64% pour la section fonctionnement et
25% pour les investissements (Tableau 8). Cette prévision des recettes des communes équivaut à 16% des
prévisions des recettes budgétaires de l’Etat pour la même année, soit 2’828 milliards de fcfa (Budget d’Etat, 2020).
Sur les 344 milliards de fcfa, le fonctionnement se chiffre à 69% contre seulement 31% d’investissement. Au niveau
des réalisations, le fonctionnement atteint 85% contre 15% seulement d’investissement.

Plus de la moitié des prévisions budgétaires (plus exactement 54.4%) vont principalement aux communes des
régions de Kayes, Sikasso et Koulikoro avec 18% pour chaque entité, les autres 45.6% étant réparties entre les
cinq (5) autres régions et le district de Bamako. En termes de recouvrement des recettes, près de 60% reviennent
aux communes des mêmes régions avec respectivement 22% pour les communes de Kayes, 19% pour Sikasso et
18% pour Koulikoro au contraire des communes de Kidal, Tombouctou et Gao qui ne réalisent que 3% des recettes
budgétaires. Cette faiblesse de réalisation pourrait s’expliquer par la situation d’insécurité généralisée que subissent
les communes de ces régions depuis une dizaine d’années.

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Tableau 6. Les prévisions budgétaires des recettes des communes du Mali (millions de fcfa et %)

Source: Auteurs à partir des comptes de gestion de la DNTCP (2020)

Il est loisible également de sérier les recettes budgétaires par article (Tableau 9). Ainsi, les 345 milliards de fcfa sont
répartis entre 16 rubriques qui vont des dotations et fonds divers aux recettes d’investissement en passant par le
résultat patrimonial, les subventions d’investissement reçues, les emprunts projets, les emprunts et dettes
assimilisées, les impôts et taxes, entre autres. De façon générale, les premières sources de revenus des communes
sont principalement constituées des transferts reçus d’autres administrations et des subventions d’investissements
reçues pour un peu plus de 80% (plus exactement 81% avec respectivement 54.8% pour le premier poste et 25.7%
pour le second), en termes de prévisions. En termes de réalisations, ces deux postes avoisinent les 84% des recettes
collectées (71% pour les transferts reçus des autres administrations et 12.6% pour les subventions
d’investissements).

La fiscalité locale constituée des impôts et taxes ne représente que 10% et 11% des recettes budgétaires des
communes du Mali, en prévisions et en réalisations. Cela pose un véritable défi pour l’avenir de la décentralisation
au Mali qui peine à faire payer des contibutions des citoyens pour booster le développement local. Il faut noter que
les recettes des domaines et du patrimoine constituent seulement 7.1% et 4.9% des recettes totales des communes
(4.3%, 2.6% et 2.9% et 2.3%) en termes de prévision et de réalisation.

Tableau 7. Niveau et structure des recettes de 2020 des communes du Mali (millions de fcfa et %)

Fonctionnement Investissement Total

Prévu Réalisé Prévu Réalisé Prévu Réalisé

Bamako 87% 97% 13% 3% 10% 11%

Gao 62% 73% 38% 27% 4% 1%

Kayes 68% 76% 32% 24% 18% 18%

Kidal 28% 75% 72% 25% 2% 0%

Koulikoro 76% 92% 24% 8% 18% 22%

Mopti 71% 85% 29% 15% 11% 12%

Ségou 68% 81% 32% 19% 14% 15%

Sikasso 69% 84% 31% 16% 18% 19%

Tombouctou 32% 58% 68% 42% 5% 2%

Total 69% 85% 31% 15% 344 933 179 825

Prévu Réalisé

Dotations fonds divers 0,7% 0,0%

Résultat patrimonial 4,3% 2,6%

Subventions d’investissement reçues 26,2% 12,7%

Impôts et taxes 9,9% 11,0%

Produits des services du domaine 2,9% 2,3%

Transferts reçus d’autres administrations 54,8% 71,0%

Produits de cessions 0,0% 0,0%

Fiscalité et dépenses budgétaires des communes du Mali Analyse financière des comptes de gestion

38

Source: Auteurs à partir des comptes de gestion de la DNTCP (2020)

3.2. Niveau et structure des dépenses des communes

En 2020, les communes du Mali ont prévu des dépenses budgétaires de l’ordre de 350 milliards de fcfa contre des
réalisations de 174 milliards de fcfa, soit un taux de réalisation de 50% : 68% en moyenne pour le fonctionnement
et 48% pour la section investissement (Tableau 10). Au total, les dépenses de fonctionnement constituent plus du
double des dépenses d’investissement, soit 2.1 fois. Cela montre, comme disent certains auteurs, que les budgets
des communes sont essentiellement destinés au fonctionnement au détriment des investissements, certainement
à l’image du budget d’Etat et cela sur toute l’étendue du territoire. En termes de réalisations, l’écart est plus important,
les dépenses de fonctionnement représentant 1.6 fois les dépenses d’investissement, soit 238 milliards de fcfa
contre 150 milliards de fcfa.

Les prévisions des dépenses des communes de Sikasso, Koulikoro et Kayes constituent plus de la moitié des
dépenses totales prévues en 2020, plus exactement 54.7% avec 19.7% pour les communes de Sikasso et 17.5%
pour les deux autres régions. Cette tendance est maintenue même en termes de réalisation, quoique les communes
de Sikasso perdent leur première position au profit de Koulikoro avec 21.5%.

Les communes du district de Bamako tournent autour de 10% aussi bien en prévision qu’en réalisation, soit
respectivement 9.7% et 10.8%.

Tableau 8. Niveau et structure des dépenses 2020 des communes du Mali (millions de fcfa)

Source: Auteurs à partir des comptes de gestion de la DNTCP (2020)

Emprunts projets 0,0% 0,0%

Emprunts et dettes assimilées 0,3% 0,0%

Amortissements 0,0% 0,0%

Reprises sur amortissements 0,0% 0,0%

Valeur nette comptable des immobilisations cédées 0,0% 0,0%

Produits de cessions des immobilisations 0,6% 0,3%

Pénalités 0,0% 0,0%

Produits hors gestion 0,2% 0,0%

Prélèvements sur fonctionnement 0,0% 0,1%

Total 344 928 179 883

Fonctionnement Investissement Dépenses totales
Prévu Réalisé Prévu Réalisé Prévu Réalisé

Bamako 29 502 18 026 4 730 903 34 231 18 930
Gao 6 749 1 157 5 259 703 12 008 1 860
Kayes 41 965 24 328 19 645 6 139 61 610 30 466
Kidal 2 010 276 6 614 79 8 624 355
Koulikoro 47 239 34 788 14 277 2 816 61 516 37 604
Mopti 29 223 19 917 12 816 2 455 42 040 22 373
Ségou 29 566 21 437 15 488 4 872 45 055 26 309
Sikasso 46 066 28 451 22 203 5 788 68 269 34 239
Tombouctou 4 892 1 581 12 227 479 17 119 2 060
Total général 237 212 149 961 113 259 24 234 350 471 174 196

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Les 350 milliards de fcfa sont répartis entre différentes rubriques budgétaires, dont le poste le plus important est
constitué des charges de personnel qui représentent plus de 50% des charges prévues et 74% des dépenses
réalisées en 2020. Près d’un quart des dépenses prévues sont destinées aux bâtiments, installations et agencements
des communes pour seulement 10.8% des réalisations. Les achats de denrées et de fournitures constituent le
troisième poste de dépenses en termes de prévisions et de réalisations, très loin derrière les postes de charges de
personnel et de dépenses liées aux installations.

Tableau 9. Nature et chapitre des dépenses des communes du Mali en 2020 (millions fcfa)

Source: Auteurs à partir des comptes de gestion de la DNTCP (2020)

Prévu Réalisé

Dettes liées aux comptes rattachés 469 19

Charges immobilisées 101 0

Immobilisations incorporelles 3 751 673

Acquisitions et agt des sols et sous-sols 3 490 156

Acquisitions, constructions et réparations 85 915 18 934

Acquisitions et grosses réparations matériels 17 728 3 335

Prises de participation, dépôts et cautionnements 330 20

Prêts, créances, avances et acomptes 10 0

Amortissements 89 0

Provisions sur dépréciation 16 0

Acquisitions de services 181 852 129 354

Autres services 31 799 12 198

Subventions 3 296 1 503

Transferts 1 769 337

Charges exceptionnelles 68 5

Charges de personnel 5 022 1 785

Frais financiers 1 652 1 143

Dotations aux amortissements 255 20

Charges hors gestion courante 385 58

Reprises hors gestion courante 1 0

Prélèvement 12 474 4 656

Autres dépenses 2 0

Total général 350 471 174 196

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40

3.3. Ratios d’analyse financière des communes

La littérature a identifié trois (3) grands types de ratios des collectivités décentralisées, à savoir les ratios de
solvabilité, de manoeuvre et d’autres ratios. Ces ratios sont calculés sur la base des comptes administratifs des
gestionnaires de communes. Pour le cas du Mali, nous avons pu avoir accès aux comptes de l’ensemble des
communes sur toute l’étendue du territoire à partir des données de la DNTCP (Direction nationale du trésor et de la
comptabilité publique), données que nous avons saisi sur le tableur Excel.

De façon générale, les ratios de solvabilité sont constitués de 4 ratios principalement. Il s’agit des ratios de l’épargne
brute, le poids des dépenses d’équipements, le ratio des revenus et la part des subventions. Ces différents ratios
sont calculés comme suit:

▪ le ratio épargne brute = (recettes de fonctionnement – dépenses de fonctionnement)/recettes de fonctionnement

ou (Chapitre ‘‘fonctionnement’’ de recettes – Chapitre ‘‘fonctionnement’’ de dépenses)/Chapitre ‘‘fonctionnement’’de
recettes ;

▪ le poids des dépenses d’équipement brut = (dépenses d’investissement)/recettes de fonctionnement ou
Chapitre ‘‘investisement’’ de dépenses/Chapitre ‘‘fonctionnement’’ de recettes ;

▪ le ratio de revenus fiscaux = (recettes fiscales)/recettes de fonctionnement ou encore Article ‘‘71’’ de
recettes/Chapitre ‘‘fonctionnement’’ de recettes ;

▪ la part des revenus issus de l’Etat = (subventions de l’Etat)/recettes de fonctionnement ou encore Libellé ‘‘7311’’
de recettes/Chapitre ‘‘fonctionnement’’ de recettes.

Selon la littérature, le ratio d’épargne brute sur les recettes de fonctionnement doit être compris entre 12% et 14%
pour être considéré comme normal et faible s’il est inférieur à 8%. En moyenne, les communes du Mali présentent
un ratio d’épargne brute de -0.4% pour les prévisions et 1.4% pour les réalisations. Ces taux placent les communes
du Mali dans la catégorie des communes ayant des insuffisances en matière de liquidité (Figure 9). De façon
générale, les communes du Mali présentent un ratio d’épargne brute inférieur à 8% et est même négatif dans
certaines communes. Les communes de la région de Kidal sont les plus liquides avec un taux moyen de 53.6%.
Finalement (annexe 1), le ratio d’épargne brute se présente comme suit:

▪ faible pour 643 communes et 577 communes (inférieur à 8%) ;
▪ convenable pour 2 communes et 38 communes (entre 8% et 12%) ;
▪ bien pour 1 commune et 7 communes (entre 12% et 14%) ;
▪ excellent pour 52 communes dont 4 communes urbaines (Gao, Bougouni, Bankass et Kidal) et 74 communes

(supérieur à 14%).

Le niveau de fiscalité est mesuré par le rapport entre les recettes fiscales et les recettes de fonctionnement. Ce
ratio présente une moyenne nationale de 15.8% en réalisations. Finalement, l’on constate que les ressources des
communes sont constituées pour une part importante de subventions. C’est ainsi que la part des subventions aux
communes représente 24.2% des réalisations. Il faut noter que les communes des régions de Koulikoro, Ségou et
de Mopti constituent le trio de tête des bénéficiaires des subventions de l’Etat.

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Figure 8. Les ratios de solvabilité des communes en 2020 (%)

Source: Auteurs à partir des comptes de gestion de la DNTCP (2020)

Les ratios de manoeuvre sont constitués du potentiel fiscal, du coefficient de mobilisation fiscal, de la marge
d’autofinancement, du taux d’incompressibilité ou encore de la part des dépenses d’investissement. Ces ratios sont
calculés selon les formules suivantes :

▪ le potentiel fiscal (population CT * maximum (TDRL/population) ou encore = Population * maximum (Libellé

“7111” de recettes/population) ;
▪ le coefficient de mobilisation du potentiel fiscal ou recette fiscale locale/ potentiel fiscal ou Libellé “7111” de

recettes/Potentiel fiscal ;
▪ les marges d’autofinancement courant ou Dépenses de fonctionnement/ recettes de fonctionnement ou encore

Chapitre “fonctionnement” de dépenses/Chapitre ‘‘fonctionnement’’ de recettes ;
▪ le taux d’incompressibilité des charges ou rigidité des charges de structure (charges de personnel / dépenses

de fonctionnement) ou Article “61” de dépenses/Chapitre “fonctionnement” de dépenses ;
▪ la part des dépenses d’investissement ou Dépenses d’investissement / dépenses totales ou Chapitre

“investissement” de dépenses/(Chapitre “fonctionnement”+ Chapitre “investissement”) de dépenses.

Les chiffres montrent que les communes du Mali ont encore un important potentiel fiscal, soit 164 millions de fcfa,
les communes de Sikasso, Koulikoro et Ségou ayant une plus grande marge de man z z oeuvre, respectivement 67
millions de fcfa, 61 millions de fcfa et 59 millions de fcfa. Compte tenu de la taille de leur population, les communes
de Kidal ne peuvent espérer mobiliser sur le plan fiscal que seulement 2 millions de fcfa.

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Figure 9. Les ratios de marge de manoeuvre des communes en 2020 (fcfa et %)

Source: Auteurs à partir des comptes de gestion de la DNTCP (2020)

Le niveau de services rendus, l’effort d’investissement et le niveau de la fiscalité locale constituent les autres ratios
fiscalo-financiers des communes du Mali. Ces ratios sont donnés par les formules ci-après:

▪ le niveau de service rendu (dépenses de fonctionnement / population) comparé à la moyenne nationale pour

chaque collectivité ou Chapitre “fonctionnement” de dépenses/population ;
▪ l’effort d’investissement ou Dépenses d’investissement / population ou Chapitre “investissement” de

dépenses/population ;
▪ le niveau de la fiscalité locale sur les personnes ou Impôts sur les personnes / population ou Paragraphe “711”

de recettes/population.

Le premier indicateur (niveau de service rendu) est le rapport entre les dépenses de fonctionnement et la taille de
la population. En moyenne, les communes du Mali en 2020 ont rendu des services de l’ordre de7’302 fcfa, les plus
forts services rendus étant observés auprès des communes des régions de Koulikoro, Kayes et Sikasso avec une
moyenne de près de 10’000 fcfa pour la première région, près de 8’700 fcfa pour la deuxième région et un peu plus
7’600 fcfa pour la dernière région. Par ailleurs, les communes de la région de Bamako bénéficient des services de
l’ordre de 7’000 fcfa par personne pour seulement 1’500 fcfa pour les communes de la région de Gao.

Les communes investissent en moyenne 1’180 fcfa par personne en termes de réalisation. Si les communes de
Kayes ont investi jusqu’à 2’178 fcfa par personne contre seulement 353 fcfa par personne pour les communes de
Bamako. Au-delà des communes de Kayes, les communes de Sikasso viennent avec 1’500 fcfa de réalisation par
personne. Enfin, l’on constate que les contribuables des communes ne payent en moyenne que 160 fcfa, le niveau
de fiscalité étant le rapport entre les impôts sur les personnes sur la population. Sur cette moyenne nationale, 322
fcfa sont mobilisés par personne dans la région de Kayes, les plus faibles taux de paiement d’impôts sur les
personnes sont observés à Kidal et Tombouctou avec 3 fcfa par personne et 17 fcfa par personne.

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Figure 10. Les autres ratios fiscalo-financiers des communes en 2020 (fcfa)

Source: Auteurs à partir des comptes de gestion de la DNTCP (2020)

3.4. Analyse financière des budgets de cercles et de régions

La santé des finances locales est un sujet actuel et préoccupant. Depuis quelques années, la situation financière
des collectvités inquiète. Cette partie s’intéresse à la réalité des risques financiers encourus par les collectivités
cercles et régions du Mali. L’objet de l’analyse financière est de s’intéresser à la santé financière d’une collectivité.

3.4.1. Analyse financière des budgets des collectivités cercles du Mali

Comme les communes, les conseils de cercle sont responsables des politiques et programmes de développement
de leurs circonscriptions respectives. Pour ce faire, ils élaborent, exécutent et rendent compte de leurs projets à
travers des budgets qui sont des documents de prévision des recettes et des dépenses pour une année. Ainsi, pour
l’année 2020, les 49 conseils de cercle du Mali ont prévu des recettes de l’ordre de 64 milliards de fcfa et des
dépenses de 65.6 milliards de fcfa (Tableau 12) avec des taux de réalisation de 62% pour les premières et 57%
pour les secondes. L’on observe que les budgets des conseils de cercles sont essentiellement des budgets destinés
au fonctionnement qui se chiffrent à respectivement 80% en prévisions et 90% en réalisations. Un peu plus de trois
quarts (76%) des dépenses sont destinées au fonctionnement (prévisions) et 88% en réalisation.

Tableau 10. Les budgets des conseils de cercles du Mali en 2020 (millions de fcfa)

Source: Auteurs à partir des comptes de gestion de la DNTCP (2020)

Recettes de
fonctionnement

Recettes
d’investissement

Dépenses de
fonctionnement

Dépenses
d’investissement Recettes totales Dépenses totales

Prévu Réalisé Prévu Réalisé Prévu Réalisé Prévu Réalisé Prévu Réalisé Prévu Réalisé
Gao 2 975 807 1 374 79 2 099 680 1 007 128 4 349 886 3 106 808
Kayes 7 788 5 044 2 636 2 310 7 618 4 671 2 728 1 477 10 424 7 354 10 346 6 148
Kidal 1 034 128 3 136 58 2 434 199 3 145 59 4 170 186 5 579 258
Koulikoro 15 106 11 482 910 280 12 831 9 789 3 183 1 842 16 016 11 762 16 014 11 631
Mopti 4 399 3 611 586 290 5 092 3 573 835 180 4 985 3 901 5 927 3 753
Ségou 7 951 5 807 1 651 316 7 950 6 030 1 644 215 9 602 6 123 9 594 6 245
Sikasso 10 841 7 909 1 421 593 11 278 7 360 1 677 641 12 262 8 502 12 955 8 001

Tombouctou 843 580 1 250 214 843 564 1 204 105 2 093 794 2 047 669

Total 50 937 35 368 12 964 4 140 50 143 32 866 15 423 4 648 63 901 39 508 65 566 37 514

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44

Les données de la DNTCP permettent de calculer les mêmes indicateurs au niveau des collectivités “cercle“ du
Mali. Tout comme les communes, l’on a calculé les ratios de solvabilité qui vont du ratio épargne brute à la part des
subventions en passant par le poids des dépenses et le ratio des revenus fiscaux.

De façon générale, les collectivités cercle du Mali ont des ratios d’épargne brute positifs au niveau des réalisations
; soit 7%. Cette tendance s’explique par la forte proportion des collectivités de Gao avec 16% de réalisation, taux
largement supérieurs aux moyennes nationales. Des taux moyens négatifs sont observés dans les collectivités de
Kidal et de Ségou.

Figure 11. Les ratios de solvabilité des CT cercles du Mali en 2020 (%)

Source: Auteurs à partir des comptes de gestion de la DNTCP (2020)

Il ressort que les collectivités cercle du Mali ont encore un important potentiel fiscal avec 385 millions de fcfa en
moyenne dans les réalisations, les collectivités cercle de Koulikoro, Ségou et de Sikasso ayant une plus grande
marge de manoeuvre avec 230 millions de fcfa pour les collectivités de la première région et 222 millions de fcfa
pour celles des deux autres régions, chacune. A l’opposé, les collectivités de Kidal ne peuvent-elles espérer mobiliser
sur le plan fiscal que seulement 6 millions de fcfa.

Le montant de la TDRL rapporté à la population nous donne le coefficient de mobilisation des ressources. Ainsi,
l’on observe en moyenne que les cercles de Sikasso ont réalisé un coefficient d’un peu plus de 61%, taux
représentant le plus grand score réalisé au niveau des collectivités “cerlce“ du Mali. Les collectivités “cercles“ de
Kayes ont réussi à mobiliser 40% de leur potentiel fiscal, faisant de ces collectivités les deuxièmes en termes de
mobilisation de ressources. Très loin derrière, les collectivités “cercles“ de Mopti ont seulement mobilisé 1.3% de
leur potentiel fiscal.

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45

Figure 12. Les ratios de manoeuvre des CT cercles du Mali en 2020 (fcfa et %)

Source: Auteurs à partir des comptes de gestion de la DNTCP (2020)

Comme pour les communes, les autres ratios fiscalo-financiers sont constitués du niveau de service rendu, des
efforts d’investissement et du niveau de fiscalité. Ainsi, les collectivités cercle du Mali ont rendu des services de
l’ordre de 1’830 fcfa par personne en moyenne en 2020 en réalisation budgétaire. Cette moyenne nationale cache
des disparités énormes, surtout en ce qui concerne le coefficient de mobilisation allant de 2’859 fcfa par personne
dans la région de Koulikoro (montant le plus élevé) contre moins de 1’000 fcfa par personne dans la région de
Tombouctou.

Les collectivités “cercle“ du Mali investissent en moyenne 259 fcfa par personne en réalisation. Les collectivités de
Kidal semblent investir beaucoup plus que les autres, probablement grâce à des programmes d’appui comme ceux
de la MINUSMA ou de l’UE à destination de cette région en proie à l’insécurité. Le niveau de fiscalité est mesuré
par le rapport entre les recettes fiscales et la population. C’est ainsi que l’on remarque que les contribuables payent
en moyenne un peu plus de 21 fcfa par personne en réalisation. Les collectivités de Sikasso ont pu récolter 36 fcfa
par personne en réalisation contre près de 0 fcfa et 1 fcfa dans les collectivités “cercle“ de Kidal et de Mopti. Quelle
que soit la situation, l’on observe que les populations payent largement en-décà des attentes des collectivités et du
gouvernement.

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46

Figure 13. Les autres ratios fiscalo-financiers des CT cercles du Mali en 2020 (fcfa)

Source: Auteurs à partir des comptes de gestion de la DNTCP (2020)

3.4.2. Analyse financière des budgets des collectivités régions du Mali

Au Mali, les collectivités “régions“ constituent le troisième niveau dans la hiérarchie de la décentralisation. Etant
responsables du développement de leurs territoires respectifs, les collectivités “régions“ prévoient et exécutent des
politiques et programmes de développement en faveur de leurs citoyens. Ainsi, au total, les collectivités “régions“
du Mali ont prévu en 2020 des recettes de l’ordre de 125’317 milliards de fcfa contre 127’201 milliards de fcfa contre
respectivement 64 milliards de réalisations (pour les recettes) et 60 milliards de réalisations pour les dépenses
(Tableau 13). Comme les budgets des communes et des collectivités “cercles“, les collectivités présentent des
budgets presqu’exclusivement de fonctionnement. Ainsi, le fonctionnement occupe plus de 80% surtout en termes
de réalisation aussi bien des recettes que des dépenses (83% et 84%)

Tableau 11. Les budgets des conseils régionaux du Mali en 2020 (millions de fcfa)

Source: Auteurs à partir des comptes de gestion de la DNTCP (2020)

En moyenne, les collectivités “région” du Mali présentent une liquidité positive en matière de réalisation de 4.7%.
Cette moyenne s’explique par la position du Conseil régional de Kidal qui investit plus que les autres conseils
régionaux comparativement aux recettes de fonctionnement, avec plus de 53% (plus exactement 53.6% en
réalisation). A part le Conseil Régional de Gao (-18.9%), toutes les autres collectivités du même niveau présentent
des taux positifs du ratio épargne brute dans les réalisations.

Recettes de
fonctionnement

Recettes
d’investissement

Dépenses de
fonctionnement

Dépenses
d’investissement Total recettes Total dépenses

Prévu Réalisé Prévu Réalisé Prévu Réalisé Prévu Réalisé Prévu Réalisé Prévu Réalisé
Bamako 45 540 28 656 8 300 1 613 48 041 28 150 8 299 1 853 53 840 30 269 56 340 30 003
Gao 1 512 317 10 071 526 1 536 377 10 888 556 11 583 843 12 424 933
Kayes 5 701 3 319 5 754 328 5 719 2 850 5 736 975 11 455 3 647 11 455 3 825
Kidal 292 119 2 714 240 192 55 1 357 110 3 006 359 1 549 165
Koulikoro 6 839 5 167 1 626 767 6 839 5 138 1 626 493 8 465 5 934 8 465 5 631
Mopti 3 668 2 544 4 591 1 403 3 668 2 494 4 591 1 304 8 259 3 947 8 259 3 798
Ségou 7 534 4 982 2 301 540 7 534 4 362 2 301 517 9 835 5 522 9 835 4 879
Sikasso 8 826 7 827 6 617 4 615 8 826 7 143 6 617 3 483 15 443 12 442 15 443 10 626
Tombouctou 888 671 2 542 515 888 539 2 542 75 3 430 1 186 3 430 614

Total 80 802 53 603 44 515 10 546 83 245 51 108 43 956 9 365 125 317 64 149 127 201 60 473

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47

Les revenus fiscaux représentent moins d’un cinquième des recettes de fonctionnement des Conseils Régionaux
du Mali ; soit 15.8% en réalisations, les plus forts taux sont observés à Kayes et à Bamako avec respectivement
29.4% et 21.9%. Cette situation de faiblesse du niveau des revenus fiscaux peut s’expliquer par l’impossibilité des
Conseils Régionaux à créer et percevoir des impôts. Les subventions rapportées aux recettes de fonctionnement
présentent une moyenne nationale de 24.2%. Cette moyenne est tirée par les proportions élevées des conseils
régionaux de Koulikoro, Mopti, Ségou et Gao, respectivement 95% pour les trois premiers et 81.6% pour le dernier
dans les réalisations.

Figure 14. Les ratios de solvabilité des CT Régions du Mali (en %)

Source: Auteurs à partir des comptes de gestion de la DNTCP (2020)

Bien qu’étant bénéficiaires des impôts et taxes collectés au niveau des communes et des cercles, les Conseils
Régionaux du Mali dégagent un potentiel fiscal de plus 164 millions de réalisations en moyenne. Ces niveaux
s’expliquent par les potentiels observés auprès des Conseils Régionaux de Sikasso et de Koulikoro (réalisations).
Les plus faibles montants sont observés à Kidal et à Tombouctou avec respectivement 2 millions de fcfa et 10
millions de fcfa réalisations. Le coefficient de mobilisation des ressources mesure le rapport entre les montants de
TDRL (impôts sur les personnes) sur le potentiel fiscal. Ainsi, les Conseils Régionaux, avec un peu plus d’effort,
pourraient mobiliser l’équivalent de leur potentiel fiscal.

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48

Figure 15. Les ratios de manoeuvre des CT Régions du Mali en 2020 (fcfa et %)

Source: Auteurs à partir des comptes de gestion de la DNTCP (2020)

Les Conseils Régionaux ont rendu des services de l’ordre de 4’000 fcfa et près de 2’500 fcfa par personne en
moyenne en 2020, respectivement en prévisions et en réalisations budgétaires. Le Conseil du district de Bamako
offre le plus de services, en tout cas en valeur absolue avec près de 19’000 fcfa et 11’000 fcfa par personne en
prévisions et en réalisations. Le Conseil Régional de Sikasso vient très loin derrière le Conseil du district de Bamako
avec respectivement 2’400 fcfa et 1’900 fcfa par personne en 2020. Les plus faibles montants sont enregistrés dans
les Conseils Régionaux de Tombouctou et de Mopti avec 931 fcfa et 565 fcfa par personne contre 1’274 fcfa et 866
fcfa par personne.

Le rapport entre les dépenses d’investissement et la taille de la population donne en moyenne 2’140 fcfa et 456
fcfa par personne en prévisions et en réalisations, les plus forts montants par personne sont le fait des Conseils
régionaux de Gao et Kidal avec plus de 14’000 fcfa (prévisions) contre seulement 1’100 fcfa à Kidal en réalisations.
Le niveau de fiscalité montre que les populations payent en moyenne 28 fcfa et 18 fcfa, respectivement en prévisions
et en réalisations. Les plus forts taux sont enregistrés à Bamako avec un peu moins de 100 fcfa (90 fcfa et 94 fcfa)
contre 1 fcfa et 3 fcfa à Tombouctou et à Mopti pour les prévisions et 0 fcfa pour les Conseils Régionaux de
Tombouctou, de Mopti et de Kidal en termes de réalisations.

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Figure 16. Les autres ratios fiscalo-financiers des CT Régions en 2020 (fcfa)

Source: Auteurs à partir des comptes de gestion de la DNTCP (2020)

3.5. Quelques caractéristiques des finances locales

Malgré l’existence des textes, les finances locales ne semblent pas participatives et sont dominées par leur technicité.
C’est pourquoi Kassibo (2006) dit que nulle part “il n’est question de la participation des communautés rurales ou
de leurs représentants dans la conception et la mise en œuvre des transferts“ or les transferts représentent une
part importante des ressources des collectivités. Les responsables des collectivités ne semblent pas maîtriser les
différentes catégories d’impôts et de taxes et la plupart du temps, les tâches de préparation du budget sont l’œuvre
des régisseurs des dépenses et des recettes, sous la direction du Conseiller communal chargé des finances.

Cet état de fait amène des risques de mauvaise gestion, des investissements disproportionnés, des problèmes liés
à un partenaire ou encore des malversations financières (Boys, 2014). Ainsi, certaines communes ont des difficultés
à financer la construction ou la réhabilitation des infrastructures administratives, l’équipement et l’organisation des
services, les projets et programmes de développement au profit des citoyens (Salomon, 2018). Cela explique le
taux faible d’investissements en moyenne des communes au Mali, soit 12.7% au niveau des réalisations. Alors que
la levée d’une fiscalité locale adéquate est liée au niveau d’investissement dans le développement des territoires.

Il faut noter que malgré les difficultés, la décentralisation s’est ancrée dans la culture administrative malienne, cela
depuis plus de 20 ans. Cette politique a permis de mettre des infrastructures sociales de base à la disposition des
populations (centres de santé, écoles, centres d’alphabétisation, etc.).

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50

4. Transferts publics et mobilisation de ressources locales

Le futur des CT dépend, en grande partie, des transferts de compétences mais aussi de ressources financières de
l’Etat vers elles. La mobilisation des ressources locales indispensables aux CT peut être rendue possible à travers
non seulement ces compétences transférées mais aussi d’une gestion plus saine, participative et de plus en plus
améliorée des entités locales.

4.1. Poids des transferts de l’Etat aux communes

Les transferts de l’Etat aux CT surtout d’un Etat centralisateur que fut jadis le Mali requièrent de la patience et une
grande dose de volonté à tous les niveaux. Kassibo (2006) retient deux étapes pour la concomitance :

▪ une phase préparatoire qui est d’“identifier des compétences transférables aux communes, ministère par mi-

nistère, évaluer les ressources liées à l’exercice de ces compétences et redéfinir les missions de l’Etat” ;
▪ l’opérationnalisation qui consiste en un “transfert automatique de compétences générales et transferts modulés

de compétences techniques et sectorielles”.

De la répartition des effectifs par niveau d’administration entre 2009 et 2013 l›on remarque une dimunition
consequante des effectifs de l’administration centrale (moins 3 points de pourcentage sur la période) et des services
déconcentrés (moins 7 points de pourcentage) au profit des CT qui voient leurs effectifs croître de 10 points de
pourcentage en 2013.

Tableau 12. Répartition des effectifs par niveau d’administration (%)

Source: Berbach (2014)

Kassibo (2006) dans “Ecueils du transfert de pouvoirs“ arrive à ces quelques constats qui ne sont pas des plus
reluisants :

▪ “Quand les pouvoirs peuvent être donnés et repris à toute guise par les agents du pouvoir central, les repré-

sentants leur restent soumis et redevables” ;
▪ il n’y a aucun décret d’application de plusieurs lois pourtant promulguées ;
▪ le gouvernement n’est pas enthousiaste à appliquer les dispositions de la loi 93-008 en son article 4 qui stipule

“la concomitance de tout transfert de compétence par l’Etat à une collectivité avec l’attribution des ressources
et moyens nécessaires à l’exercice normal de ces compétences” ;
▪ la promulgation des 3 décrets de transferts sectoriels (éducation, santé et hydraulique) “n’a pas été suivie

d’affectation de ressources financières nécessaires pour la mise en œuvre des compétences légalement trans-
férées”.

Toujours dans les mêmes écueils, Kassibo trouve qu’après 10 ans de décentralisation (i) seuls trois blocs de sou-
veraineté ont été transférés au niveau local (éducation de base, santé communautaire et hydraulique rurale et
urbaine) sans allocation de ressources conséquentes et, aucun transfert significatif n’a été opéré dans le domaine

2009 2013

Administration centrale 33 30

Services déconcentrés 38 31

Collectivités territoriales 29 39

Total 100 100

L’ODHD, un EPST au service de l’évaluation de la pauvreté et de la promotion du Développement Humain Durable au Mali

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51

de la gestion environnementale“ et aussi (ii) le renforcement du pouvoir des autorités locales au détriment de
l’administration de commandement. Comme lui, Berbach (2014) arrive aussi à peu près aux mêmes conclusions à
savoir que les transferts de ressources de l’Etat aux CT proviennent essentiellement de trois ministères sectoriels
qui sont : l’éducation, la santé et l’administration territoriale.

Les effectifs de ces trois ministères relevant des CT ont considérablement augmenté de 2006 à 2014 (de 2‘230
agents à 37‘797) dont 87% proviennent du seul ministère de l’éducation en 2014 contre 4% pour la santé et 9%
pour le ministère de l’administration territoriale qui jadis était le seul doté d’agents pendant les quatre premières
années de la période (2006-2009). Les effectifs du secteur de l’éducation des CT ont triplé en seulement cinq ans
passant de 10‘950 à 33‘055. Dans les deux autres secteurs (santé et administration), l’augmentation est assez
timide. Leurs effectifs ont augmenté respectivement de 40% et 41% en 2014 par rapport à 2010, des chiffres qui
cachent mal une certaine stagnation les deux dernières années voire une légère diminution si on part de 2012.

Tableau 13. Effectifs d’agents des collectivités territoriales par ministère

Source: Berbach (2014)

De 2015 à 2019 en moyenne par an 260 milliards fcfa sont transférés en termes de subventions aux CT par
l’administration centrale sur une moyenne du budget total 2‘196 milliards soit une moyenne de 12% (Tableau 16).
Cette part des fonds transférés aux CT a grimpé de 5.5 points de pourcentage en 2019 par rapport à 2015 pendant
que la part du budget dans le PIB a dimunué de 1 point de pourcentge pour une part moyenne de 25% du premier
dans le second sur la période. La part des transferts dans le PIB fut en moyenne de 3% avec un pic à 3.5% en 2018
pour 2.2% en 2015.

Tableau 14. Evolution des transferts aux CT comparés au budget et au PIB (milliards fcfa)

Source: Auteurs à partir des comptes de gestion de la DNTCP (2020)

En 2020, les 703 communes du Mali avaient budgétisé un montant de 103.7 milliards de fcfa (comptes consolidés
de la DNTCP, 2020). Sur ce montant, seuls 68% ont été effectivement débloqués au profit de l’ensemble des
communes. Les communes des régions de Koulikoro, Mopti et Ségou sont les premiers bénéficiaires de ces
transferts avec respectivement 21% pour chacune des deux premières régions et 19% pour la troisième dans les
prévisions, soit un total de 61% contre 70% pour ces mêmes régions dans les réalisations (25% pour les communes
de Koulikoro, 23% pour Ségou et 22% pour Mopti).

2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

Education 10 950 23 738 23 718 25 222 33 055

Santé 1 136 1 503 1 594 1 590 1 590

Administration territoriale 2 230 2 235 2 282 2 312 2 609 2 824 3 187 3 152 3 152

Total 2 230 2 235 2 282 2 312 14 695 28 065 28 499 29 964 37 797

2015 2016 2017 2018 2019 Moyenne

Tranferts aux collectivités 171 195 262 326 348 260

Budget 1 881 2 058 2 324 2 331 2 388 2 196

Tranferts/PIB (%) 2,2 2,3 3,0 3,5 3,4 3,0

Tranferts/budget (%) 9,1 9,5 11,3 14,0 14,6 12,0

Budget/PIB (%) 24,3 24,7 26,2 24,7 23,4 25,0

Fiscalité et dépenses budgétaires des communes du Mali Analyse financière des comptes de gestion

52

4.2. des transferts de l’Etat aux conseils régionaux et de cercles

Les collectivités “cercles” et “régions” du Mali ont budgétisé des transferts de l’ordre de 46.7 milliards de fcfa en
2020 avec près de 31% pour les Conseils de cercle. Sur les 14.3 milliards de fcfa constituant les 31% destinés aux
Conseils, près de 67% sont destinés aux Conseils de cercles de Mopti, de Koulikoro et Ségou, avec respectivement
27%, 21% et 19%. Sur les 14 milliads de fcfa de prévisions, près de 70% sont effectivement mobilisés au profit des
Conseils de cercle. Tout comme les prévisions, les Conseils de cercles de Mopti, Koulikoro et Ségou sont les mieux
lotis. Cela pourrait s’expliquer par le nombre d’infrastructures de santé et d’éducation présentes dans ces cercles
et certainement le niveau de mobilisation des ressources auprès de l’ANICT qui respectent des conditionnalités. Il
faut noter que l’Etat a effectivement transféré les ressources liées à l’éducation, à la santé sur toute l’étendue du
territoire. Le niveau de réalisation de Kidal s’expliquerait par la fermeture des écoles et des centres de santé due à
la situation d’insécurité générale depuis quelques années.

Les Conseils Régionaux sont parvenus à mobiliser seulement 40% des prévisions loin derrière les Conseils de
cercle qui sont à 70% de taux de réalisation. Sur les 13 milliards de fcfa mobilisés au profit des Conseils régionaux,
plus de 12 milliards sont destinés aux régions de Koulikoro, Ségou et Mopti.

Tableau 15. Le niveau de transferts aux CC et CR en 2020 (millions de fcfa)

Source: Auteurs à partir des comptes de gestion de la DNTCP (2020)

4.3. Produit et potentiel fiscal local

L’article 248 du CCT fixe les ressources des CT en :

▪ ressources fiscales composées des impôts d’Etat transférés aux CT ainsi que les impôts et taxes locaux directs
et indirects ;
▪ produits par nature (produits d’exploitation, produits financiers, revenus de domaine et les redevances) ;
▪ dotations et subventions spéciales de l’Etat aux CT ;
▪ emprunts destinés au financement des investissements ;
▪ dons et legs ;
▪ subventions des partenaires extérieurs.

Ces resssources sont regroupées en deux catégories avec les ressources externes d’un côté constituées des
transferts de l’Etat, les différentes dotations et subventions, les emprunts et enfin les dons et legs et de l’autre côté
les ressources internes ou propres à savoir les impôts et taxes locaux directs et indirects ainsi que les produits par

Conseils de cercle Conseils régionaux Total

Prévu Réalisé Prévu Réalisé Prévu Réalisé

Gao 2 220 725 1 138 259 3 358 983
Kayes 1 318 1 146 775 53 2 092 1 200
Kidal 218 0 52 0 270 0
Koulikoro 2 949 2 077 6 382 4 903 9 331 6 980
Mopti 3 902 3 383 3 428 2 391 7 329 5 774
Ségou 2 705 1 929 6 505 4 726 9 210 6 655
Sikasso 900 737 15 65 915 803
Tombouctou 139 90 92 79 231 169
Bamako 13 997 500 13 997 500
Total 14 351 10 088 32 384 12 976 46 735 23 064

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nature. Les taxes et impôts locaux directs et indirects forment les recettes fiscales tandis que les recettes non fiscales
sont formées des produits par nature. Comme indiqué plus haut (Etat des finances locales), les taxes et impôts
locaux sont regroupés en quatre types de produits qui sont (i) le produit des impôts et taxes régis par le Code général
des impôts et le Livre de procédures fiscales, (ii) le produit des taxes régies par le Code minier, (iii) le produit des
taxes spécifiques ; et enfin (iv) les redevances instituées par les CT en rémunération de prestations de services
rendus. D’une autre manière, les impôts et taxes locaux sont également classés entre :

▪ les impôts per capita, la TDRL et la taxe de voirie assise sur la famille considérée comme une entité ;
▪ les impôts directs dus à la possession d’un bien déterminé, les taxes sur les armes à feu, les bicyclettes, le

bétail, les pirogues et les charrettes, les cyles à moteur avec deux ou trois roues, etc.
▪ les impôts et taxes liés à l’exercice d’une activité économique, la patente et sa part (10.45%) représentative

dans l’impôt synthétique et la taxe sur les transports routiers (6%), la taxe sur les établissements de nuit,
dancings, discothèques et restaurants avec orchestre, la taxe sur les débits de boissons et gargotes, la taxe
sur les appareils de jeux installés dans les lieux publics, etc.
▪ d’autres taxes qui constituent des redevances pour l’utilisation du domaine public des CT ou correspondant à

des recettes domaniales perçues à raison de l’exploitation des ressources des CT.

Ainsi, sur la période 2007-2012, les produits fiscaux locaux des CT du pays ont atteint un pic de 29 milliards 337
millions en 2010 avant de chutter à 16 et 12 milliards respectivement en 2011 et en 2012. Cette contre-performance
s’expliquerait par les problemes existentiels que vit le pays depuis le dernier trimestre de l’année 2011.

De plus, les CT du Mali ont prévu de mobiliser pour l’année, un montant de près de 50 milliards de fcfa, soit plus
exactement 49.7 milliards de fcfa pour un taux de réalisation moyen de 59% pour un peu plus de 29.1 milliards de
fcfa. Ces montants sont répartis entre les impôts sur les personnes, les impôts liés à l’activité, les impôts et taxes
et les autres impôts et taxes. Les trois quarts des ressources fiscales des CT sont constitués par les impôts sur les
activités, en tout cas pour les réalisations, contre 56% de prévisions. Si les collectivités budgétisent un peu plus du
quart des recettes fiscales par les impôts sur les personnes, un peu moins de 15% sont effectivement récoltés
auprès des populations (13% soit 3.9 milliards de fcfa).

Près de sept francs sur dix des recettes fiscales des CT proviennent des communes (69% et 68% en prévisions et
en réalisations) contre un peu moins de 20% pour les Conseils régionaux (19% et 18%) et seulement 12% et 14%
pour les Conseils de cercle. Sur l’ensemble des recettes fiscales prévues et mobilisées, la région de Kayes, le
district de Bamako et la région de Sikasso constituent le trio de tête avec un peu plus du quart pour la première
région (26% et 29% en prévisions et en réalisations), un peu plus du cinquième pour le district de Bamako (22%
pour les prévisions et les réalisations) contre 16% et 18% pour la région de Sikasso.
Tableau 16. Le poids des impôts et taxes des CT en 2020 (millions de fcfa)

Communes Conseils régionaux Conseils de cercle Total
Prévu Réalisé Prévu Réalisé Prévu Réalisé Prévu Réalisé

Bamako 4 026 3 138 7 138 3 138 11 164 6 276
Impôts sur les personnes 463 85 230 85 693 170
Impôts liés à l’activité 2 862 2 466 4 136 2 466 6 999 4 932
Impôts et taxes assimilés 56 43 0 43 56 85
Autres impôts et taxes 645 545 2 772 545 3 417 1 089

Gao 1 437 511 164 59 291 82 1 892 651
Impôts sur les personnes 558 31 37 1 91 4 686 36
Impôts liés à l’activité 578 447 115 56 113 75 805 578
Impôts et taxes assimilés 135 8 6 0 23 0 163 8
Autres impôts et taxes 167 24 6 1 65 2 238 28

Kayes 9 489 5 684 1 153 977 2 360 1 799 13 002 8 460
Impôts sur les personnes 2 672 908 50 17 245 76 2 967 1 001
Impôts liés à l’activité 5 593 4 419 1 038 944 2 011 1 676 8 642 7 038
Impôts et taxes assimilés 323 122 16 2 35 7 374 131
Autres impôts et taxes 902 235 50 15 68 40 1 021 290

Kidal 453 59 20 16 107 12 580 87
Impôts sur les personnes 92 0 3 0 18 0 113 0

Fiscalité et dépenses budgétaires des communes du Mali Analyse financière des comptes de gestion

54

Source: Auteurs à partir des comptes de gestion de la DNTCP (2020)

Une estimation du potentiel fiscal des CT selon le second classement des impôts et taxes locaux est réalisable à
travers les éléments tels que l’effectif de la population de plus de quinze ans, le nombre de ménages urbains, une
estimation du nombre de bétails, etc. C’est ainsi qu’en 2020, la population malienne était estimée à 20.2 millions
d’habitants dont près de 45% ont plus de 15 ans10. Avec une moyenne de la TDRL fixée à 1000 fcfa per capita pour
tout le pays, les ressources tirées de cette taxe s’éleveraient à quelque 9 milliards de fcfa qui doivent être répartis
entre la commune, le cercle et la région pour 80%, 15% et 5% respectivement. En reprenant l’exercice pour tous
les autres types d’impôts et de taxes locaux, les ressources perçues des acteurs locaux se retrouveraient nettement
augmentées par rapport à celles collectées jusqu’à présent. Cependant ce potentiel fiscal reste très insuffisamment
exploité par les CT.

Pour le Président du conseil de cercle de Bougouni, “l’Etat n’aide pas les collectivités à mobiliser les ressources
locales par la délivrance d’exonérations fiscales aux sociétés minières et autres sur le territoire”. C’est pourquoi, les
collectivités de Bougouni perdent les impôts et taxes que doivent payer par exemple l’huilerie indienne installée à
l’entrée de la ville de Bougouni. Cette société est “exonérée pour 25 ans et en plus elle fonctionne sur la base du
bois de nos forêts.” Pour le secrétaire général du conseil de cercle de Koulikoro “l’Etat peut renoncer à sa part mais
laisser les collectivités percevoir les impôts et taxes”.

De plus, l’Etat peut transférer aux collectivités, selon le chef du service des finances de la commune 3 de Bamako,
“une partie de l’impôt sur le bénéfice des entreprises et sociétés” puisque ces sociétés sont implantées sur leur
territoire mais aussi “une partie de la TVA perçue” sur leur territoire. Toutes ces mesures permettront d’améliorer le
niveau des ressources des différentes collectivités qui sont appelées à jouer un rôle de premier plan pour le
développement des territoires.

Impôts liés à l’activité 195 59 14 16 46 12 255 87
Impôts et taxes assimilés 66 0 2 0 34 0 103 0
Autres impôts et taxes 101 0 1 0 8 0 109 0

Koulikoro 5 640 3 076 234 195 790 522 6 663 3 792
Impôts sur les personnes 1 968 563 40 24 208 84 2 216 672
Impôts liés à l’activité 2 332 1 897 141 129 460 382 2 933 2 408
Impôts et taxes assimilés 401 108 7 5 47 15 456 128
Autres impôts et taxes 938 507 45 36 75 41 1 058 584

Mopti 2 216 1 009 97 99 277 192 2 590 1 299
Impôts sur les personnes 905 46 10 0 43 3 958 48
Impôts liés à l’activité 1 044 950 81 96 218 185 1 342 1 230
Impôts et taxes assimilés 85 5 2 0 7 0 94 5
Autres impôts et taxes 182 9 5 3 10 4 196 16

Ségou 4 060 2 310 341 252 580 399 4 981 2 960
Impôts sur les personnes 2 067 659 133 29 198 82 2 398 770
Impôts liés à l’activité 1 403 1 362 178 209 322 291 1 904 1 861
Impôts et taxes assimilés 160 40 4 2 13 5 178 48
Autres impôts et taxes 430 249 25 12 46 20 501 281

Sikasso 5 989 3 735 482 542 1 276 964 7 747 5 242
Impôts sur les personnes 2 106 984 65 67 222 136 2 393 1 186
Impôts liés à l’activité 3 035 2 221 375 439 957 766 4 367 3 426
Impôts et taxes assimilés 233 97 7 7 25 15 266 120
Autres impôts et taxes 615 434 35 29 71 47 722 510

Tombouctou 879 280 52 31 99 54 1 030 365
Impôts sur les personnes 428 16 1 0 11 1 440 18
Impôts liés à l’activité 355 259 50 31 81 52 486 342
Impôts et taxes assimilés 52 2 0 0 5 0 57 2
Autres impôts et taxes 44 2 0 0 3 0 47 3

Total général 34 189 19 802 9 680 5 309 5 780 4 022 49 649 29 133
Impôts sur les personnes 11 258 3 293 568 224 1 036 385 12 862 3 902
Impôts liés à l’activité 17 396 14 079 6 128 4 385 4 207 3 439 27 732 21 903
Impôts et taxes assimilés 1 511 425 44 59 190 43 1 746 527
Autres impôts et taxes 4 024 2 005 2 939 642 346 154 7 309 2 801

10 https://fr.wikipedia.org/wiki/Démographie_du_Mali

L’ODHD, un EPST au service de l’évaluation de la pauvreté et de la promotion du Développement Humain Durable au Mali

Fiscalité et dépenses budgétaires des communes du Mali Analyse financière des comptes de gestion

55

4.4. Pour une nouvelle fiscalité locale

La réforme de la fiscalité entreprise par l’Etat a permis à Graziosi et al. (2015) de formuler 4 axes complémentaires.
Il s’agit de :

▪ l’établissement d’une fiscalité foncière en renforçant ou en modifiant l’actuelle taxe foncière (60% du montant
de la taxe foncière actuelle sont versés à la commune, 25% au cercle et 15% à la région) ;
▪ le partage des recettes de TVA entre CT et Etat afin de garantir un flux de ressources stables aux CT ;
▪ le renforcement de l’impôt synthétique permettant de rationaliser la fiscalité directe locale des petites entre-

prises ;
▪ le remplacement des taxes spécifiques locales en redevances (payées uniquement par les usagers du service

public contrairement aux impôts et taxes).

Cette réforme fiscale doit nécessairement s’accompagner de réformes politico-administratives et institutionnelles.
C’est ainsi que Berbach (2014) retient 4 axes stratégiques qui s’articulent comme suit (i) mettre la région au centre
du développement économique, social, culturel et environnemental, en faisant d’elle le lieu de mise en cohérence
des planifications nationale et locales, impliquant la contractualisation pluri-annuelle entre l’Etat et les régions en
matière de développement régional, (ii) améliorer la gouvernance aux niveaux régional et local pour une meilleure
délivrance des services aux populations, impliquant l’achèvement du transfert des compétences et des ressources
techniques et humaines associées, (iii) donner aux collectivités territoriales les moyens financiers pour accomplir
leurs missions, 30% des ressources publiques gérées par les collectivités territoriales à l’horizon 2018 et (iv) améliorer
la gouvernance de la sécurité au niveau régional et local. L’idée est de parvenir à terme à une plus grande implication
des acteurs locaux en faisant d’eux les premiers acteurs (responsables) et en même temps les premiers bénéficiaires
de la gestion locale et participative des CT tout en bénéficiant de l’appui de l’Etat central à travers les services
déconcentrés dont les rôles seront de plus en plus réduits en étant remplacés par des entités locales ou soit
transformés en services des CT. L’objectif est de doter les administrations territoriales d’outils performants de gestion
anticipée des risques financiers et fiscaux. Pour des besoins de fiabilité et de transparence des données financières,
le passage d’une comptabilité de caisse à une comptabilité d’exercice ou comptabilité d’engagement (accrual-based
system) est nécessaire de nos jours. Cela peut permettre de minimiser des risques tels que ceux liés à la solvabilité
financière. La solvabilité financière comporte quatre niveaux :

▪ la solvabilité à court terme (correspondant à la notion de liquidité, capacité à payer ses factures) ;
▪ la solvabilité budgétaire (qui est la capacité à avoir un budget équilibré sur l’année) ;
▪ la solvabilité à long terme qui dépasse l’horizon annuel, caractérisée par le surendettement, la cessation de

paiement et enfin la mise sous tutelle ;
▪ la solvabilité du niveau de service (qui est la capacité de la collectivité à assurer le niveau et la qualité de

services exigés par le territoire) car “une situation financière ne peut être qualifiée de bonne si son équilibre
est au détriment du niveau de services”.

Klopfer (1992) attire l’attention sur le fait qu’une commune peut se situer dans la zone rouge, sur le plan de sa sol-
vabilité, tout en continuant à afficher sur le papier des comptes en équilibre. Selon lui, il recense trois signes
prémonitoires de dégradation :

▪ la croissance relative des postes, où “tout déphasage du rythme de progression des dépenses par rapport à

celui des recettes définitives peut être interprété comme une diminution de la marge de manœuvre” ;
▪ l’analyse des reports consistant à vérifier comment est assuré l’équilibre des opérations reportées. Ainsi, “si

l’endettement reporté finit par représenter la quasi-totalité des recettes permettant de couvrir les opérations
d’investissement qui restent à réaliser à la clôture de l’exercice, cela permet de prévoir un an à l’avance une
détérioration du Compte administratif” ;

Fiscalité et dépenses budgétaires des communes du Mali Analyse financière des comptes de gestion

56

Source: Auteurs à partir des comptes de gestion de la DNTCP (2020)

l’analyse des engagements consolidés, l’absence de consolidation des comptes au regard de la véritable nature
des relations entre une commune et les différents acteurs de son environnement économique que sont les groupe-
ments intercommunaux, les régies et établissements publics, les associations, les sociétés d’économie mixte, les
concessionnaires, etc.

Les enjeux majeurs restent toujours la capacité de détection précoce des situations de crise, d’où l’examen habituel
des conditions de l’équilibre budgétaire systématiquement complété par une analyse en profondeur de la marge de
manœuvre à savoir la capacité de la collectivité territoriale à faire face, sur une base pluriannuelle, à ses engage-
ments financiers. Déjà en 2003, des recommandations fortes avaient été faites pour améliorer la gestion des CT à
savoir :

▪ la redéfinition des axes prioritaires
▪ la redéfinition des plans d’appui aux communes
▪ le renforcement des capacités humaines, financières, matérielles et managériales.

5. Evolution des finances locales

Comme la décentralisation, les finances locales sont ancrées dans le dispositif institutionnel malien. Les exécutifs
locaux avec l’appui de l’Etat et des partenaires techniques et financiers ont pu mettre en place des infrastructures
socioéconomiques de base dans les secteurs de la santé, de l’éducation mais aussi la construction et l’équipement
d’infrastructures marchandes. Pour autant, les collectivités locales sont encore loin de posséder les moyens financiers
et humains suffisants pour assumer leurs compétences, ce qui a pu obérer l’atteinte d’objectifs essentiels comme
l’unité territoriale, le développement local et la lutte contre la pauvreté dans l’arrière-pays malien (FMI, 2015). Depuis
2013, se dessine un nouveau schéma particulièrement ambitieux mais encore mal défini. Il s’agit, selon les dernières
hypothèses connues, de redessiner la carte des régions et des cercles et d’accroitre les transferts aux collectivités
pour atteindre un tiers des ressources budgétaires.

5.1. Evolution des recettes budgétaires

Les recettes budgétaires des comptes consolidés de 595 communes du Mali sont passées de 225 milliards de fcfa
à 308 milliards de fcfa entre 2016 et 2020 ; soit un accroissement moyen annuel de 8% en prévisions. Cette tendance
est également observée au niveau des réalisations pour un taux de presque 9%, passant de 120 milliards de fcfa à
167 milliards de fcfa. Bien que progressant sur la période en valeur absolue, la part des recettes fiscales est passée
de 11% des recettes prévues en 2016 à 9% en 2020. Il faut noter que les budgets sont réalisés à plus de 50% (54%
la première année, 52% pour la deuxième année et 54% pour la dernière). Par région, les recettes budgétaires ont
augmenté plus rapidement dans les régions de Gao, Kayes et Koulikoro aussi bien en prévisions qu’en réalisations,
avec des taux annuels moyens respectifs de 29% et 20%, 13% et 10% et 10% et 13%.

Tableau 17. Evolution des recettes budgétaires entre 2016 et 2020 des communes (millions fcf

2016 2018 2020
Prévu Réalisé Prévu Réalisé Prévu Réalisé

Bamako 20 634 15 194 27 572 19 123 33 554 19 001
Gao 3 105 550 5 480 673 8 617 1 140
Kayes 38 540 22 560 54 755 22 415 62 549 32 941
Kidal 3 290 207 3 803 189 4 485 101
Koulikoro 39 641 22 378 45 079 26 617 57 317 36 523
Mopti 26 754 15 321 34 638 18 013 34 350 18 134
Ségou 37 209 18 565 40 338 23 069 46 908 27 577
Sikasso 51 870 25 253 61 161 33 789 57 890 31 161
Tombouctou 4 301 730 3 629 674 2 586 781
Total recettes 225 344 120 757 276 455 144 564 308 256 167 359

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5.2. Evolution des dépenses budgétaires

Les dépenses budgétaires des comptes consolidés des 595 communes prévues ont été multipliées par 2.6 fois
entre 2016 et 2020, passant d’un peu plus de 220 milliards de fcfa à 563 milliards de fcfa. Cela est également
observé dans les dépenses effectivement réalisées sur la même période. Les charges de personnel constituant le
premier poste de dépenses sont passées de 47% des dépenses totales en 2016 à 45% en 2020 pour les prévisions
et 68% à 65% pour les réalisations. Les frais liés aux bâtiments, installations techniques et les agencements mais
aussi les dépenses de denrées et de fournitures viennent largement après les charges de personnel sur toute la
période passant respectivement de 21% à 25% en prévisions et de 7% à 11% en réalisations. Les matériels occupent
moins de 5% de l’ensemble des budgets aussi bien en prévisions qu’en réalisations.

Figure 17. Evolution de certaines dépenses bugétaires des communes entre 2016 et 2020 (%)

Source: Auteurs à partir des comptes de gestion de la DNTCP (2020)

5.3. Evolution des transferts aux CT

Les subventions de l’Etat aux communes (comptes consolidés) du Mali ont progessé entre 2016 et 2020, passant
de 118 miliards de fcfa à 300 milliards de fcfa en prévisions et de 90 milliards à 205 milliards en réalisations. Les
collectivités du district de Bamako sont passées de la première place à la deuxième entre 2016 et 2020, laissant
leur première place de bénéficiaire au profit des collectivités de la région de Koulikoro, aussi bien en prévisions
qu’en réalisations. Les collectivités de Kayes passent de la deuxième position en 2016 à la quatrième position en
2020 en termes de prévisions des transferts (21.9 milliards en 2016 à 41.1 milliards de fcfa en 2020).

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Tableau 18. Evolution des subventions aux CT entre 2016 et 2020 (millions fcfa)

Source: Auteurs à partir des comptes de gestion de la DNTCP (2020)

2 016 2 018 2 020
Prévu Réalisé Prévu Réalisé Prévu Réalisé

Bamako 38 383 33 636 42 609 36 669 58 311 35 405
Gao 3 090 383 6 601 1 496 11 227 1 887
Kayes 21 999 15 196 37 429 21 898 41 182 24 319
Kidal 836 195 0 0 2 180 295
Koulikoro 15 579 13 216 48 061 31 163 59 232 47 757
Mopti 5 260 4 064 14 894 12 005 29 449 24 763
Ségou 14 021 10 735 33 159 26 435 40 279 29 813
Sikasso 19 053 13 252 53 879 40 348 52 247 38 538
Tombouctou 561 174 1 845 507 5 897 2 763
Total 118 782 90 852 238 477 170 520 300 004 205 540

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Conclusions et recommandations

La décentralisation malienne connaît des avancées significatives dont : la mise en place du cadre juridique et
institutionnel, le démarrage du processus de transfert des compétences aux collectivités, la mise en place d’une
base de données informatisée sur les collectivités territoriales, la construction sur dix (10) ans d’une vision et le
montage de dispositifs de mise en œuvre, un cadre fiscal déficitaire mais existant, etc. Comme toute réforme de
cette ampleur, la décentralisation malienne se heurte à des faiblesses importantes qu’il importe de corriger parmi
lesquelles on peut citer : la lenteur du processus de transferts de compétences, les difficultés pour les cercles et
régions à jouer convenablement leur rôle, la faiblesse des financements internes, les difficultés liées à la gouvernance
des collectivités (en termes de redevabilité et de participation des acteurs à la gestion des affaires publiques, etc.).
La nouvelle phase du processus de la décentralisation à savoir la régionalisation se présente comme une occasion
pour impulser un nouvel élan au processus et aussi permettre de faire face aux défis liés à la mobilisation
des ressources, à la proximité de l’administration locale et à une meilleure adéquation du transfert des
compétences, etc.

Sans une fiscalité locale efficace et efficiente, il n’y a pas de financement possible pour le fonctionnement d’une
collectivité et encore moins de capacités d’investissements sur le territoire (sur ressources propres mais également
via les transferts). Les enjeux du développement local exigent des collectivités des moyens ambitieux et énormes
pour fournir des infrastructures et des services publics de base pour tous.

Au niveau local, alors même que quelques collectivités sont fortes d’un certain degré d’autonomie fiscale (communes
urbaines et peuplées), le constat est à l’utilisation minimale de ces différents leviers (assiette et taux), situation qui
tient souvent aux scrupules politiques des élus locaux, peu désireux de mécontenter leurs électeurs par une hausse
des montants unitaires imposés. D’autre part, et surtout, les collectivités locales sont faiblement outillées pour
administrer une fiscalité locale directe de masse, laquelle exige des moyens financiers, humains, techniques et
logistiques importants, encore peu maîtrisés par elles ou nécessitant de déployer des capacités d’analyse qui ne
snt pas ancrées dans les habitudes ni dans la culture des administrations locales (calcul des rapports coûts/recettes
de la politique fiscale par exemple, différence entre un statut donné de gestionnaire plutôt que d’ingénieur fiscal,
dénotant un manque de contrôle et d’autonomie des collectivités sur leur politique fiscale).

De même, des efforts de simplification importants doivent être opérés au niveau de la chaîne de décision du système
fiscal (longueur de la chaîne, processus de validation des modifications-adaptations des politiques fiscales locales
et leur articulation cohérente avec celles nationales, etc.) ou encore des efforts d’adaptation pragmatique aux réalités
socioéconomiques prévalant d’une année sur l’autre e.g. mesurer régulièrement l’opportunité de certains impôts
locaux : sont-ils suffisamment simples à administrer, facilement acceptés par la population, adaptés à l’émergence
de nouvelles activités ou ressources taxables, etc.

Il convient également de ne pas omettre certains éléments qui peuvent paraître mineurs mais qui s’avèrent, au
contraire, particulièrement déterminants pour la pérennité d’une politique fiscale efficiente tels que le besoin pour
un effort national envers la formation de fonctionnaires fiscalistes qualifiés, à mesure d’intégrer le corps des
fonctionnaires territoriaux (statuts et avantages à établir ou corriger suivant les cas) et de répondre à la demande
de compétences locales, ainsi que le déploiement de politiques de formations, de perfectionnement mais aussi de
filières et métiers connexes afin de permettre, lorsque cela est nécessaire, l’externalisation de certaines fonctions
du recensement et du recouvrement au niveau local.

Les collectivités ont investi en moyenne 1’180 fcfa par personne pour les communes, 259 fcfa par personne pour
les collectivités “cercles” et 456 fcfa par personne pour les collectivités “régions“ en 2020, les plus grands niveaux
d’investissement étant observés à Kayes pour les communes, Kidal et Gao pour les conseils cercles et de régions.
Ces différents investissements sont orientés principalement vers les secteurs de la santé et de l’éducation au vu

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des compétences transférées aux collectivités territoriales. Au regard du ratio d’investissement sur la population,
l’on pourrait chercher à mieux comprendre les dépenses d’investissement à leurs caractéristiques, leurs typologies,
les sources de financement. Cela se ferait plus aisement dans une étude de cas où l’on investiguerait davantage
auprès de 5 communes (urbaine, rurale, semi-rurale, semi-urbain, autre commune) selon les ratios de solvabilité,
les ratios fiscalo-financiers, etc. Il faut noter que les communes ont besoin d’une finance locale saine pour pouvoir
orienter les dépenses vers les secteurs sociaux.

Pour ce faire, l’on recommande de :

▪ renforcer les capacités d’administration fiscale des collectivités. En effet, la plupart des collectivités territoriales

ne disposent pas de ressources humaines suffisantes et compétentes pour, dans un premier temps, recenser
le potentiel fiscal (recensement des points d’activités, recensement des contribuables) et, dans un second
temps, recueillir les fonds y afférents. La plupart des collectivités ne disposent que d’un régisseur de recettes
à l’exception des communes urbaines ou encore des conseils de cercle ou des conseils régionaux;

▪ définir conjointement les assiettes de certains impôts locaux à travers le dialogue avec, d’une part, l’Etat et

des collectivités de deuxième et troisième niveau (conseils de cercle, conseils régionaux et district de Bamako).
Par exemple, pour le chef du service financier de la commune 3, la répartition des produits des patentes entre
le district de Bamako et la commune 3, à raison de 60% contre 40%, ne semble pas satisfaire la deuxième
entité. En outre, l’ensemble des taxes publicitaires sont reversées au district de Bamako sans tenir compte
des autres communes si l’on sait que le district de Bamako ne dispose pas de territoire. Enfin, les vignettes
moto sont intégralement payées au district de Bamako sans tenir compte des autres communes. Il en est de
même des taxes de sortie de véhicule, des autorisations de construire ou encore des taxes sur les études
environnementales;

▪ faire des efforts de simplication au niveau de la chaîne de décision du système fiscal. Dans certaines communes

surtout urbaines, plusieurs services s’occupent du recouvrement des taxes et impôts, par exemple une station
service ne reçoit pas moins de 4 structures par an, dixit le chef du service financier de la commune 3, la mairie
pour taxe municipale, le service d’hygiène, le service des impôts, le service de l’assainissement, etc. Une
seule entité, dans le cadre d’une collaboration, aurait pu collecter l’ensemble des taxes et impôts auprès des
contribuables et faire la rédistribution par exemple;

▪ donner plus d’importance aux investissements locaux (filières porteuses et chaînes de valeur structurantes)

pour favoriser le développement local à travers une offre accrue des biens publics et un renforcement de la
cohérence entre les politiques publiques et les besoins locaux;

▪ promouvoir le partenariat public-privé dans la réalisation des infrastructures sociales de base et dans les

infrastructures productives.

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de l’Etat aux collectivités territoriales des niveaux commune et cercle en matière de santé

République du Mali (2002c), Décret n° 02-315/P-RM du 04 juin 2002 fixant les détails des compétences transférées
de l’Etat aux collectivités territoriales en matière d’hydraulique rurale et urbaine

République du Mali (2002d), Décret n° 02-325/P-RM du 05 juin 2002 portant institution d’une indemnité spéciale
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www. Analyse financière communale, typologies, examen budgétaire et contexte territorial

ANNEXES

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Annexe 1. Tableau récapitulatif des ratios par Commune

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Annexe 2. Tableau récapitulatif des ratios par cercle

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Annexe 3. Tableau récapitulatif des ratios par région

Annexe 4. Termes de Réference

1. Contexte et justification

Le Mali s’est engagé dans un processus de décentralisation au début des années 1990. Ce processus constitue
une option stratégique de gouvernance par laquelle l’État décide du transfert de certaines de ses compétences et
de ses ressources aux collectivités territoriales..

Le processus de décentralisation qui vise la promotion du développement local et de la démocratie locale a abouti
à la mise en place des collectivités territoriales au Mali. Aujourd’hui, on en dénombre 750 dont 703 fonctionnelles.
La décentralisation implique que l’Etat accorde l’autonomie financière c’est-à-dire la faculté de mobilisation et de
gestion maitrise des ressources financières en vue du développement des communes nécessaires au
développement local.

Malgré d’énormes efforts engagés par l’Etat central, les organes élus des collectivités territoriales, les populations
et les PTF, le processus de décentralisation reste encore confronté à des insuffisances qu’il importe de mieux
analyser et de corriger afin de lui garantir l’efficacité recherchée en fonction de l’évolution du processus. Il s’agit,
entre autres, de (i) la fragilité des communes ; (ii) la faible fonctionnalité des collectivités territoriales, notamment
les communes ; (iii) la faiblesse des financements internes ; (iv) le faible poids démographique des communes ; (v)
la faiblesse du potentiel fiscal de la majorité des communes ; et (vi) l’insuffisance criarde des ressources budgétaires
face aux besoins de financement du développement des communes.

Les ressources financières des collectivités territoriales comprennent des ressources d’origine externe (comme les
transferts de l’Etat central et les subventions des PTF) et des ressources propres dont les contributions en nature
et les ressources procurées par la fiscalité. Dans la nomenclature des ressources financières des collectivités, les
ressources fiscales sont constituées par la catégorie d’impôts appelés généralement impôts et taxes locaux (Guide
d’administration de la fiscalité locale), au rang desquels, la Taxe de Développement Régional et Local (TDRL), de
loin la fiscalité la plus importante pour les collectivités, particulièrement au niveau des y compris les communes

Ainsi, plusieurs textes législatifs et règlementaires ont été adoptés en matière de fiscalité locale et de ressources
des collectivités territoriales. La loi n° 96 058 instituant les ressources fiscales du District de Bamako et des

REB RRF PRIE PF (millions fcfa) CMPF PDI NSR EI NFLP
Gao -18,9% 18,4% 81,6% 14 8,8% 59,6% 492 726 2
Kayes 14,1% 29,4% 1,6% 51 33,3% 25,5% 1 011 346 6
Kidal 53,6% 13,4% 0,0% 2 0,0% 66,5% 579 1 149 0
Koulikoro 0,6% 3,8% 94,9% 61 39,6% 8,8% 1 501 144 7
Mopti 2,0% 3,9% 94,0% 52 0,1% 34,3% 866 453 0
Ségou 12,5% 5,1% 94,9% 59 48,7% 10,6% 1 320 156 9
Sikasso 8,7% 6,9% 0,8% 67 100,0% 32,8% 1 912 932 18
Tombouctou 19,6% 4,7% 11,8% 10 3,4% 12,2% 565 79 0
Bamako 1,8% 21,9% 1,7% 26 100,0% 6,2% 11 000 724 94
Total 4,7% 15,8% 24,2% 164 100,0% 15,5% 2 489 456 18

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communes qui le composent et la loi nº 2011 - 036 du 15 juillet 2011 relative aux ressources fiscales des communes,
cercles et régions, abrogeant et remplaçant la loi nº 044 du 7 juillet 2000 déterminant les ressources fiscales des
autres communes, cercles et régions, constituent les textes fondamentaux de la fiscalité locale au Mali, en ce sens
qu’elles déterminent l’essentiel des ressources fiscales des collectivités.

La contribution de l’Etat et la mobilisation des ressources propres des collectivités territoriales sont faibles puisqu’elles
ne permettent pas aux collectivités territoriales et ne leur permettent pas de satisfaire les besoins exprimés par les
populations à la base. Le financement des collectivités territoriales est assuré en grande partie par les financements
extérieurs.

En 2005, la Direction Nationale des Collectivités Territoriales (DNCT) a élaboré un guide sur la mobilisation des
ressources des collectivités locales. Celui-ci montre que la mobilisation des ressources des collectivités est très
préoccupante. En effet, le contexte socioéconomique est marqué par la faiblesse et la dispersion de la population
sur un vaste territoire, disposant de revenus monétaires faibles et irréguliers, peu portée au civisme fiscal, le tout
dans un paysage institutionnel marqué par le nombre trop élevé de structures mises en place dans le cadre du
processus de décentralisation.

Par ailleurs en raison de sa technicité, la fiscalité locale est complexe et non comprise de la majorité des
contribuables. Elle est confrontée à plusieurs problèmes dont :

l’existence de plusieurs textes parfois qui se superposent ce qui empêche le contribuable de savoir comment s’y
prendre ;
le manque de formation fiscale des élus ;
la faible sensibilisation de la population par les autorités et les services des impôts visant à faire comprendre la
fiscalité comme un devoir civique.

Malgré d’énormes efforts consentis par l’Etat (transfert de 30% des recettes budgétaires aux collectivités territoriales
sur la base d’un système de péréquation), les populations et les PTF, le processus de décentralisation reste encore
confronté à la faiblesse des financements internes qu’il importe de mieux analyser. La présente étude doit se propose
de contribuer à éclairer ou comprendre la fiscalité des communes au Mali notamment en termes d’impacts de la
fiscalité sur les conditions de vie des populations

2. Objectifs de l’étude

L’objectif général de l’étude est d’explorer l’adéquation entre la fiscalité des communes et les dépenses budgétaires
des communes en lien avec le développement humain durable.
De manière spécifique, l’étude vise à :

identifier les différents acteurs intervenant dans la fiscalité des communes et leurs rôles respectifs ;
faire une analyse stratégique (Forces, Faiblesses, Menaces et Opportunités) de la fiscalité des communes ;
analyser le cadre législatif et règlementaire de la fiscalité des communes ;
analyser l’évolution des recettes fiscales et des dépenses budgétaires des communes ;
faire ressortir le lien entre investissement dans les services sociaux de base et les recettes fiscales des communes ;
formuler des recommandations pour une bonne maitrise de la fiscalité des communes au Mali.

3. Résultats attendus et produits attendus

Au terme de l’analyse, les résultats suivants seront atteints :

les différents acteurs intervenant dans la fiscalité des communes et leurs rôles sont identifiés ;
l’analyse stratégique (Forces, Faiblesses, Menaces et Opportunités) de la fiscalité des communes est faite ;

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le cadre législatif et règlementaire de la fiscalité des communes est analysé ;
l’évolution des recettes fiscales et des dépenses budgétaires des communes est analysée ;
le lien entre investissement dans les services sociaux de base et les recettes fiscales des communes est ressorti ;
des recommandations pour une bonne maitrise de la fiscalité des communes au Mali sont formulées.

4. Méthodologie

Pour mener à bien cette étude, une première étape sera consacrée à la revue documentaire. Ensuite, il sera créé,
à partir des données brutes non numérisées des budgets et comptes administratifs des communes auprès de la
DNTCP et/ou de la DGI, un ficher Excel desdits budgets et comptes administratifs de toutes les communes pour
toutes les années (2010-2019) où de telles données existent. Ce travail de saisie de données nécessitera une
équipe d’agents de saisie qualifiés. Enfin, il sera organisé quelques entretiens qualitatifs auprès d’acteurs pertinents
pour recueillir leurs avis pour une fiscalité de promotion du développement socioéconomique local. Ces acteurs
seront principalement des conseillers des collectivités territoriales, comprenant entre autres, des conseillers de
régions, de cercles et de communes. A titre indicatif, l’étude couvrira il faudrait des communes urbaines, des
communes rurales, des conseils de cercle et des conseils de région de façon à couvrir la diversité des situations
réelles.

Le bureau d’études ou les consultants recrutés pour cette étude proposeront une démarche méthodologique détaillée
dans une note de compréhension des présents TDR et un plan de rédaction.

5. Profil des consultants

Pour la réalisation de cette étude, il sera fait appel aux compétences d’un bureau d’études ou de trois consultants,
à savoir un consultant spécialiste du développement économique local, un spécialiste de la fiscalité locale et un
statisticien ou informaticien.

Le spécialiste en Développement économique local doit avoir :

▪ au moins bac+4 en sciences économiques/sociales ;
▪ une bonne connaissance des politiques de développement économique et social du Mali;
▪ une expérience notoire d’au moins dix (10) ans dans le domaine du développement local ou dans un domaine

similaire ;
▪ avoir une bonne maîtrise des finances publiques du Mali ;
▪ être en mesure de travailler en équipe.

Le spécialiste en fiscalité locale doit avoir :

▪ au moins bac+4 en sciences économiques/sociales et des compétences avérées dans le domaine de la

comptabilité nationale ;
▪ au moins cinq (5) ans d’expérience dans le domaine de la recherche sur les questions de fiscalités ;
▪ avoir une bonne maîtrise des questions de développement durable ;
▪ une bonne connaissance de l’évolution des questions de développement institutionnel du Mali et des politiques

et stratégies de fiscalité au Mali ;
▪ être en mesure de travailler en équipe.

Le statisticien ou l’informaticien doit avoir :

▪ au moins bac+ 4 en statistique/économétrie ou en informatique ;
▪ disposer d’une parfaite et maitriser de l’outil informatique ;
▪ une bonne connaissance du système statistique national ;

L’ODHD, un EPST au service de l’évaluation de la pauvreté et de la promotion du Développement Humain Durable au Mali

Fiscalité et dépenses budgétaires des communes du Mali Analyse financière des comptes de gestion

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▪ au moins cinq (5) années d’expérience dans la collecte, le traitement statistique et l’analyse des données
socioéconomiques ;

▪ avoir une bonne maîtrise des questions de développement durable ;
▪ être en mesure de travailler en équipe.

6. Durée et chronogramme

Cette étude s’effectuera sur une période de quatre (04) mois, dont trois (3) mois de contrat. Les activités se
dérouleront suivant le chronogramme ci-après.

7. Financement

Budget National et fonds PNUD.

Activités Mois1 Mois 2 Mois 3

Mois 4

Semaines Semaines Semaines Semaines

Validation des TDR

Sélection des consultants

Elaboration et validation de la note de compréhension

Elaboration des outils

Collecte, traitement et analyse des données
Rédaction et Dépôt du rapport provisoire
Examen technique

Validation, intégration des observations et dépôt du rapport final